「捷運」之結

今年二月底，經過經建會長時期的審議和綜合研判後，台北都會區大眾捷運系統路線，終於底定。
　因為大眾捷運和中運量捷運這兩個計劃案，而穿捘在經建會、交通部和台北市政府間，歷時兩年的公文旅行，也算結束。
　早在一月間，行政院也通過決議，由台北市政府成立一級單位「捷運系統工程局」，全權負責台北都會區大眾捷運系統（即ＭＲＴ）的工程興建。
　這也就是說，台北市政府將從現在起，集合幾千名來自政府和民間的工程及管理人員，進行一項跨越省市、空前浩大的工程建設。
　對改制為院轄市已有十九年的台北市而言，這是項嶄新、艱鉅的挑戰。
　據經建會粗估，ＭＲＴ四條路線在十二年施工期間，將動用新台幣一千五百億元才能完成。換句話說，這筆當前僅次於核四廠興建（一千七百多億元）的投資，幾乎等於台北市政府二年半的總支出（台北市政府七十五年度總歲出五八五億元）。
　「ＭＲＴ是百年輪不到幾次的交通大計，」曾就ＭＲＴ問題向交通部長提出精闢質詢的立法委員簡又新說。
　這項建設影響力尤其深遠。ＭＲＴ關係到西元二○○一年時五百六十多萬民眾的生活習性，也影響到今後幾十年都市及社會發展的型態（見天下四四期）。
　
前後拖延多年
　
　在工程師歐晉德眼裡，ＭＲＴ不但是「將服務到五十年、一百年後子孫」的大建設，也是把台北市推到國際性都市之林的重要象徵、標幟國人二十一世紀生活品質的里程碑。
　交通部ＭＲＴ計劃聯絡人濮大威，更從科技觀點指出，ＭＲＴ對國內今後土木、機電、電子精密工業、電腦控制等的技術引進，將是劃時代的革新。
　也許就是因為茲事體大，攻府對這項建設始終抱持著審慎態度。ＭＲＴ從民國六十八年，行政院指示交通部，正式進行可行性研究，七十三年底規劃案報院審議，到去年經建會以二千萬元聘請美國ＴＴＣ顧問公司，就ＭＲＴ及中運量做綜合研判（表一），「決策過程比我們預期的要慢得多，」曾是ＭＲＴ可行性研究的計劃聯絡人、現任交通部運輸研究所顧問王慶瑞感慨萬千的說。
　ＭＲＴ一案決策期間，涉及的決策首長也是記錄驚人。六年多內，歷經了兩任經建會主委（俞國華、趙耀東）及交通部長（林金生、連戰）、三任台北市長（李登輝、楊金欉、許水德），這些首長聆聽了三家外國顧問公司（德國ＤＥＣ、英國ＢＭＴＣ、美國ＴＴＣ）和數不清的國內「學者專家」的意見，加上技術複雜先進，路線牽扯又廣，而且註定是個穩賠的投資（投資過大，回收少，全世界三十多個有ＭＲＴ的城市，沒有一個不賠錢），於是變成了「一個極複雜的難題，」運研所所長黃嘉禾振振有辭的解釋拖延不決的原因。
　ＭＲＴ定案緩慢，正是一些重要建設的縮影。一位曾任交通部高級首長的官員坦率指陳，鐵路地下化、ＭＲＴ和中運量互相牽制，遲遲不能定案，就是因為技術官僚作風油條，對爭議不休的問題，動輒請外國顧問當擋箭牌，加上決策首長知識、魄力都跟不上時代，無從裁決技術官僚提出的辦法，「這些做法都不夠負責，」這位首長曾再三說出他的體會。
　
經建會裡大翻身
　
　這次經建會的決議，和交通部幕僚單位運研所的前身－運輸計劃委員會所提議有很大不同。
　另像經建會決議的ＭＲＴ路網（見60頁），就把原先報院的ＭＲＴ及中運量路網做了不小的變動。其中新出現的松山板橋間的藍線，系統和原先規劃的郊區線－從南港到樹林間的台鐵縱貫線截然不同。經建會指出，這條線就是整個ＭＲＴ的爭執關鍵。
　「交通部當初沒有這個錯誤決定（指郊區線），以後會省很多時間，」經建會一名高級幕僚指著新路網的地圖說。
　據一位了解內情的人指出，經建會將ＭＲＴ原計劃做了這麼大改變，負責幕僚作業的參事傅家齊，有一言九鼎的影響力，尤其是郊區線的取消，「可以說是被傅先生翻案的。」
　身材瘦高，一頭花白的平頭，臉上總是一副樸克牌般的嚴肅表情，傅家齊曾任交通部路政司長及運委會執行秘書，當交通部次長王章清出任建經會副主委時，有關ＭＲＴ的大部份幕僚作業就落在傅家齊身上。和他共過事的人，都說他做事仔細，有主見，事情一旦決定，寧可得罪人，也不輕易改變。
　
郊區線是爭執關鍵
　
　例如他從一開始，就反對將西門町一帶鐵路移入地下，更否認交通部所謂的「鐵路地下化是ＭＲＴ的先驅工程」的說法（見天下三六期）。特別是看過英國顧問的報告書，暗示郊區線規劃不當後，更不贊成將郊區線列入ＭＲＴ中。他認為，縱貫線走長途列車，如果把其中一段撥出來兼顧通勤捷運（班次密、速度快）服務，困難重重，況且組織老大、虧損連連的台鐵，日後如何能經營管理這麼一個新穎的運輸系統？
　「運委會沒有考慮以後營運的困難，」對ＭＲＴ有相當程度了解的王昭明也這麼說。
　在兩年多的爭執過程中，另一個關鍵人物－五十九年運委會一成立時，就出任副執行秘書（傅家齊的副手），並且一直主持ＭＲＴ規劃的黃嘉禾，也是個堅持己見的人。
　中央大學機械系畢業後，就在鐵路局任機械工程師，「從剷媒開始幹起，」談起年輕時從鐵路局基層起家的故事，六十多歲，畢生奉獻交通運輸的黃嘉禾總是眉飛色舞。
　
交通部長不夠重視？
　
　也許就是這段和台鐵二十多年的淵源，加上奉命執行早已定案的「鐵路地下化」政策，黃嘉禾始終堅持，只要給台鐵買新車，在現有鐵道上奔馳，縱貫線仍能兼顧區城通勤服務。
　於是ＭＲＴ計劃報院後，他一面一頭熱的替台鐵爭取請購快速新式的電聯車（其實台鐵也不贊成郊區線，因為擔心通勤服務會影響到如今最賺錢的長途客運服務），一面大力向上線及外界推銷ＭＲＴ計劃。
　二年前，先向連戰部長提出質詢，而後受邀前往運委會聽取簡報的簡又新指出，這位技術幕僚卻並不善於推銷。根據觀察，不論是對決策首長，或對ＭＲＴ已有相當認識的國建會與會人士，及民意代表做簡報時，黃嘉禾都只是從技術層面「說他喜歡說的話」。
　於是內行人認為他對興建ＭＲＴ的真正意義和技術都認識不夠，決策者及外行人都聽不出這麼一個龐大的計劃，對國家整體效益何在。間接影響部長不在乎這個計劃，市長也不在乎部長的計劃，「下面開幾百次會也沒用，」一名正參與ＭＲＴ工程調查研究的工程師率言指出。
　熟識他的人還指出，由於黃嘉禾溝通和協調力都不夠，有時也顯得他做事猶豫，魄力不足。
　一位熟知內情的人士舉例說，當ＭＲＴ計劃仍暫由交通部推動，捷運小組人員在做北投線工程調查時發現，沿線土地的使用，有許多必須和市政府協調，好決定那些地可做商業發展，那些可規劃成綠地。但黃嘉禾總是自己先設想台北市政府有種種理由反對變成商業用，因此遲遲不採取行動，甚至藉故不出席內部會議，這種怕去協調的做法，常使手下有力不從心之感。
　但是批評者說，這位主管也有可取的一面，有時在關鍵時刻，也能察納雅言。例如去年初，他就接受了兩位學運輸規劃的得力助手的建議，不惜以二億元高價，簽約一年半，請英國ＢＭＴＣ及中華顧問，擔任第一條線－淡水新店線的工程總顧問。他深知國內對ＭＲＴ工程的經驗是片空白，而這條「示範線」卻是千萬國人注目的焦點，非以重金借重外國經驗不可。
　自從ＭＲＴ列入十四項建設之後，即使在沒有專責單位統籌推動的情況，捷運小組已進行了一年多第一期路線的工程準備工作。從初期草擬、簽署總顧問合約、徵聘新進人員、購買電腦輔助設計，到現在準備各類繁複詳盡的發包文件等等，把有限的人手忙得團團轉。
　敦化南路一棟辦公大廈裡，二十多位捷運小組工作人員，一年多來，定期和同在一處辦公的一百多位顧問（其中約四、五十名英國顧問）密切的聯繫磋商。穿梭的訪客和不絕於耳的電話聲，使略嫌擁擠的辦公空間，不時透出絲絲緊張氣氛。
　表面上，準備工作都在順序進行。事實上，當專責機構決定隸屬之後，大多數人在有「石頭落地」之感的同時，又平添另一份不安－總顧問擔心往後是否仍受新業主倚重；捷運小組十幾位將隨ＭＲＴ計劃過去台北市政府的專業人員，則和外界關心人士一樣，更關切的是，捷運局如何應付即將面臨的重重問題。
　工程界認為，行政院居然讓從未真正參與ＭＲＴ計劃的台北市，接下這個重大任務，是各單位「推來推去的結果」。
　經建會解釋說，理論上，地方建設本來就該由地方政府負責。這項計劃錯在一開始，就不該由交通部接下規劃工作，而後交通部從地鐵工程處向台北市議會費力爭取配合款的經驗中又體會到，向地方政府要錢，不但困難，而且「婆媳問係也顛倒了，」經建會一位官員指出。
　
台北市接下燙手山芋？
　
　在不十分情願的情況下，市政府接下這個燙手山芋，如今雖在籌備期間，卻也馬上面臨了人才招攬及培養，沒有著落的財務計劃、中央能否全力支持等問題。
　首先，熱悉行政體制的人都擔心，捷運工程局在早已定型的台北市政府的窠臼中，到底有多大彈性，能招攬並培養工程技術及管理都極為複雜的專業人才。
　就國內現有的人力來看，除了少數民間顧問公司的資深人員外，最了解ＭＲＴ的就是運研所捷運小組裡的人了。但據一位和捷運小組有業務往來的工程師指出，以往捷運不夠引人，因此所甄選的部份專業人員，經驗不夠，專業水準不齊，「往往不能消化顧問給他的東西。」
　但這些人年輕，對ＭＲＴ有獻身熱情，其中也有少數人，像以前的運委會規劃組組長王慶瑞，和一直深愛這份工作的濮大威，早已參與多年規劃工作。這些人理應隨計劃到市政府捷運局去，但叫許多人擔憂的是，新環境、新領導人能否讓他們繼續發揮潛力、實現理想？
　也在台大土木所任教的歐晉德說，根據新加坡快鐵局成立五年多，即有三、四百名人員的發展看來，今後國內需要的專業人員一定不少。目前土木、運輸規劃的人才不少，其他專業人員則非常缺乏，「我們幾乎沒有機電、營運方面的人，」捷運小組一名人員承認現在就有這種情況。
　
局長人選是關鍵
　
　歐晉德認為，台北市政府的眼前難題，在如何找一位稱職的局長，和更多有經驗的中國工程師，在善用外國顧問之餘，更能帶領數以千計有理想、有潛力的年輕專業人員，投身在這項「一輩子都感到榮耀」的國家建設裡。
　什麼樣的人，才能勝任局長職任？綜合各界的看法，這個人首須有足以駕御一千多億元大工程的管理能力與專業知識，並且對ＭＲＴ有相當程度的認識。
　從歐晉德的觀點看，這位局長也必須有國際觀、有遠見、有魄力、有原則而且絕對清廉。他說，ＭＲＴ所有施工、設備，都必須經得起百年後的國際水準的考驗，所以主持人當然不能只為省錢，只為達到工程目的，他必須有勇氣為幾十年後的工程品質、環境景觀負責。而且主持一項經費這麼龐大的工程，他本身必須樹立清廉形象，不受特權、民代壓力，這樣下面的人也才能公平、公正的辦事。
　對地鐵及ＭＲＴ頗多批評的簡又新，還強調局長的溝通力及財務觀念的重要。想想十幾年施工期間，台北市大部分交通最擁擠的地帶，都將忍受交通阻塞、塵土滿天飛的日子；另外施工單位不論是和上下級機關，還有市府本身各個單位間，都必有無數的協調和溝通。如何未雨綢繆的建立全民共識，以博得上級首長及同僚、民眾的支持？「當然要有很好的人際關係，」簡又新說。
　此外，由於ＭＲＴ是件長久艱鉅的工作，很多人都認為，局長年齡最好不要超過五十歲，而且身體健康。
　
在民間企業裡找
　
　政府官員中，有這樣的領導人才嗎？很多人都懷疑。「我們應該在民間企業裡找，」始終對ＭＲＴ很關切的王明不假思索的說。
　一位憂心人士卻指出，以政府現有的僵硬人事制度如何到民間去挖角？據了解，如果請來的企業界人士，不具公務員任用資格，只好引用「技術人員任用條例」出任局長，而根據這項條例規定，技術人員最高是九職等，月薪還不到兩萬五。
　但也有人認為，如果決策者體認到ＭＲＴ負責人條件的重要、待遇、年齡等應都是可克服的技術問題。政府也可以這「百年大計的挑戰」為感召。徵召民間有資格的幹才來犧牲奉獻、挑重擔。有人舉例，譬如曾任亞洲理工學院院長，現任亞新工程顧問公司總經理的莫若楫博士就是民間這類幹才人選之一。
　除了人才的質與量都不夠、人事制度太過刻板以外，捷運局的組織和市政府今後的若干政策也令人質疑。熟知內情人士指出，如果捷運局組織不夠明確，就很難找到高級管理人才。據了解，一年多前，捷運小組物色上層主管時，不少人婉拒，所顧慮的原因之一，是因為上級對新機構的組織沒有整體概念，只知道要找人，至於他的職權是什麼，主管之下，該有什麼人、做什麼事，都說不清楚，「這樣子怎麼能去？」一位民間公司的資深工程師問說。
　另外，以往中央對ＭＲＴ的政策不夠清楚，也使不少人卻步。曾參與東京地下鐵車站興建的施義烈坦承，當運研所所長有意請他出掌工程部經理時，他回絕這番盛情的最大理由，就是ＭＲＴ整個政策搖擺不定，似乎沒有人肯負責做決策，「只有一個人講話才算數的制度，怎麼能辦事？」這位三十多歲的土木工程師說。
　因此，許多工程界人士擔心，以市府秘書長馬鎮方為首的捷運局籌備處，是否清楚今後各部門組織權責該如何制訂？在許水德市長還沒進入狀況，處長、副處長（交大運研所教授王傳芳）又都是兼職的狀況下，能否釐清今後的ＭＲＴ政策？工程發展策略下，是否續用總顧問就是即將面臨的政策抉擇之一。
　一位ＭＲＴ執行人員指出，結集了一百多位國內外專業人員組成的總顧問團，合約今秋將滿，如果市政府不續約，不但一年多來，悉心培養的上百名「中華顧問」專業人才將流散，今後還可能重蹈地鐵工程處因為本身經驗全無而發生工程管理不當的覆轍。
　今人憂心的是，即使市政府能意識到「總顧問」對順利推展一項技術及管理全新的工程的重要，但是否有魄力來突破束縛呢？因為台北市議會有一項決議，規定工程的設計、監工和管理費，不得超過全部工程費的三％（新加坡和香港ＭＲＴ，在這方面的支出比例，大約是一二－一五％）。
　此外，在國內外壓力團體充斥的現況下，工程發包是議價或公開招標？是開國際標還是國內標？在路線興建先後順序上，是積極進行北投新店線？還是為求立即建樹而先建由木柵動物園到信義計劃中心的一線（原是楊金欉市長力促的中運量其中一線，經日商積極活動後，台北市議會早已同意興建。以往經建會基於高架有礙景觀、新興科技還不夠成熟等觀點，持保留立場。市政府已宣布，這條線將在今年底開工）等問題，都是當前關心ＭＲＴ的工程界的熱門話題。
　
財務計劃還沒有
　
　不過，在台北市政府看來，ＭＲＴ現在的關鍵問題卻是「談了半天，都沒有人談財務計劃，」全權負責捷運工程局籌備事宜的王傳芳說：「一定要等財務計劃定案後，工程局才能成立，工程才正式開工。」
　這位對台北市政府交通建設有極大影響力的交大教授說，所謂財務計劃是要經過立法機關同意的Financial Program。目前，交通部自擬的財務計劃，連行政院都還沒通過，更別說還要經過立法程序了。
　計劃沒有通過，原因之一，是經建會財務處，對這份財務計劃批評很多，例如中央地方各以稅源攤還貸款的稅目不夠清楚，路線未定如何決定財務計劃等等。現在計劃正由交通部和財政部會商重擬。
　另一原因，是運委會當初並沒有積極的先和地方政府協調，決定中央及地方經費分攤比例，再經由立法程序來擬財務計劃。由於協調必須經過一段冗長費神的過程。為順利取得經費，運委會一直希望能像地鐵工程處一樣，由「行政命令」得到地方政府撥款。沒想到，這種為求快速而行的「於法無據」的行為，反倒成了今天工程開工的絆腳石。
　許多人批評運委會這種「沒有體制」的做法。已回國自組公司的施義烈指著一堆日文資料剪報說，像日本的做法是，一旦政策決定要做ＭＲＴ了，就馬上著手立法，法規中會規定中央補助地方興建的上限比例，私人土地地下使用權、專責機構組織等等。
　王傳芳認為，由台北市政府獨立完成ＭＲＴ是不可能的，最好經費分攤是中央、市府各一半。他並建議，財務預算計劃最好分期編列，例如將一千五百億元分成三期編列，一期五百億元一次全部通過，免去行政首長年年到立法院、市議會去爭取預算的困擾。
　財務分攤比例的爭執，在簡又新看來，不及財源籌措來得重要。他認為財務計劃中經費來源，像是利用路線及車站週圍發展商業用途，或是舉債建路，財政部等單位都該有一個週全的計劃。
　在美國，由於興建費用龐大，ＭＲＴ已被喻為「財務惡夢」。簡又新也舉韓國漢城為例說，地下鐵當局就是由於借外債太多，工程雖能快速進行，財務卻「亂到一塌糊塗」，他強調財務計劃是ＭＲＴ的成敗關鍵，建得好留芳百世，建不好就會「陷入子子孫孫都還不清債的局面。」
　台北市政府需要中央全力支持的另一面，是希望以經建會主委趙耀東出面召集的協調委員會，能積極發揮協調功能。ＭＲＴ是項牽涉到省市地區的百年交通大計，路權運用、土地征收、管線遷移等，涉及橫向、縱向的協調一定繁雜異常，因此，工程界不少人對過去以魄力著稱的趙耀東寄予厚望。
　他們認為，經建會不應只是在省市有爭執時才出面協調，更該積極管考及追蹤工程進度、預算執行和工程品質等問題。
　
中央應全力配合
　
　同時，創建中鋼管理模式的趙耀東，和上任不到一年的市長許水德，應該為捷運局合力向中央爭取類似中鋼的彈性管理制度，好建立一個公平合理的工程發包制度（現主辦業主較希望公開招標－地下工程部份開國際標，高架及地上部份則可開國內標），並為招募、培養工程及營運管理人才事先做好準備。
　甚至未來ＭＲＴ的營運管理單位，包括王昭明、最初參加ＭＲＴ規劃的人員以及工程界人士，都較傾向於公司組織型態，眾人都認為這對人才引進、行政效率等都有好處。當然，這也得靠有魄力、想做事的首長去力爭。
　許多人還認為，中央其他部門的配合也很重要。例如交通部除了應速擬大眾運輸法，使今後專責機構組織、財務分配、中央對營運虧損的補貼等，都於法有據之外，更應明示今後的大眾運輸政策是什麼？小汽車使用政策又是什麼？堆放在運研所書架上、由不同機構做的公車系統研究也該拿出來，和市政府開誠佈公的研究公車整頓的問題了，畢竟公車「輔助」角色和ＭＲＴ是同樣重要的。此外工業局對於有關聯產業的國外技術移轉，也應有所準備才是。
　有人說，世上根本沒有一個最好的計劃，ＭＲＴ已經經過多次專家研究，計劃本身已不容懷疑。工程界一致認為，今後要有一個好單位來切實負起工程管理及執行的大責，如今要緊的是時效問題－事不宜遲，既然政策決定要做了，計劃也有了，就該趕快採取行動，「如果一直只說不做，我們就永遠都沒有，」對ＭＲＴ也有分期望的工程師高聰忠，語重心長的道出他的感慨。