日本如何運用看得見的手？ — 「通產省與日本奇蹟」

一般人談日本奇蹟最常提到的三大法寶是：終身僱用制、年資敘薪和企業間的聯手合作。這些特點之外，研究日本制度的人更不難發現通產省在日本成功中的重要角色。詹(的書就在這層政府與民間在經濟上密切合作的關係上著墨，認為日本政府在經濟發展上「軟性集權」（soft authoritarian）式的干預是日本自明治維新以來，能成功的最重要因素。他指出日本經濟體制上的四個特點：

四大特點

第一，日本政府有個極精、簡、幹練的行政部門，任用全國最具管理天份的一批人才。他們都不以高薪為目的，來自全國最有名的大學，多半都受過法商教育，卻不是普通的專業人員，而是對組織、控制都有相當知識與經驗的專業經理人才。這批得天獨厚的行政官員，都得在政府各經濟邵門問輪流任職，並且都早在五十五歲前退休。他們最主要的職責在制定國家工業發展政策，選擇最適於國家特性發展的工業。
第二項特點，是這批行政官員都需具有足夠的權力，來有效制定或執行國家工業發展的新法令。在行政部門的充分權能之下，政府立法、司法部門的責任就是必須在最適當的時機提出制衡，一方面要能不妨礙國家目標的進行，一方面也要防止行政機構的權能氾濫與腐化。這就要靠立法及司法領導者的政治應變能力，因為在日本，他們最重要的功能之一，是在抵制社會上不時有的反抗「眾議」，才能讓行政部門不致犧牲原先訂定的各種工作目標與重點。
第三項特點，是日本政府雖然採取積極干涉經濟活動，卻不放棄巿場規則，尤其在實施工業政策時，更要確保受保護或補助的工業在政府既定的軌道上做最激烈的競爭。這樣才能使全國經濟不受缺乏效率、政府接管、投資意願降低、貪污及官僚主義等病症之害。
日本體制的第四個重要特點，是通產省在全國經濟中不可忽視的領航作用。這個掌理全國一般經濟事務的機構，是日本體制中最不同於別國的特殊設備。儘管傅利曼在在宣稱日本經濟奇蹟源自自由經濟的不干涉主義，但連日本人都承認通產省在指引全國經濟走向上的貢獻。當然，究竟通產省該有多大的權力，在日本仍一直是受爭議的主題，但是對日本這種發展較遲（較西方工業文明為遲）、資源缺乏、人口稠密、對外貿易依賴極重的經濟體系來說，通產省的干預是較節約，也較有效的經濟發展路程。
日本經濟所以有這些體制上的特徵，是明治維新以來，為急切追上西方政治、經濟、文化水準的產物。因為起步晚，政府就必須扮演領頭的角色，帶起「發展」的功能；不像美國等較早工業化的國家，政府的功能只在維持市場秩序，便於個人領頭發展，而不在「領導」民間企業。像日本這種由政府帶領經濟發展，由政府擬定工業政策，設定經濟目標與達成的步驟，再由民間配合達成目標的方式，
詹鶽名為「發展國家」模式（developmentastate），而美國的方式則稱為「管制國家」模式（regulatory state）。日本模式至明治維新開始，深受十九世紀末德國政治家俾斯麥的影響，也對今日東亞許多國家（韓國、台灣、馬來西亞等）的經濟發展有啟示作用。
對「發展國家」模式，詹　提出一個很重要的觀念，即「效率」（efficiency）與「效果」（effectiveness）的區分。巿場經濟通常只為達到最高效率，而詹　指出，評定行政機構的施政成效當不在效率，該在效果。尤其對「發展國家」，既有已設定的目標，評定行政機構自當以其達成目標的效果為準，效率也不再為優先考慮。他舉例，日本經濟體系雖然相當缺乏「效率」，譬如提高農產品價格，但卻是極有「效果」的做法，至少日本民生必需的食糧不必受制於外國。
　這種重效果而非效率的經濟發展哲學在日本對外貿易上也見真章。日本廠商與政府都寧願降低利潤，提供廣泛而高成本的服務去搶國際市場佔有率，短期看來是極缺效率的做法。在工業發展上，日本企業也不重短期利潤，著眼長期企業體質健全，也是重實效不重效率的例子。因此，詹　毫不保留地稱讚日本經濟體系是世界最「有效」的「設定目標╱達成目標」的體系。

不同的競爭原則

設定目標即在擬定計劃，日本是「計劃型巿場經濟」（plan oriented market economic system）的最佳代表，這卻不表示日本放棄巿場經濟的競爭原則，只不過競爭的定義與歐美不同而已。根據經濟學家熊彼得的競爭定義，日本認為利潤不足代表經濟發展策略成敗的標準，新產品、新科技、新材料和新的發展組織結構，才是競爭的目的。通產省對漫無秩序的惡性競爭深表不齒，但對國際市場
上的競爭力卻從不掉以輕心，並自命為保護日本產業不受外來壓力的主要機構。
在強調日本種種成就之際，詹鶽不忘提出歷史環境幫日本的忙。種種特殊情況讓通產省能發展出別國所不能有的權力，其中最重要的當是戰後日本的貧窮，那種新的階級平等讓所有日本國民都有蓽路藍縷的決心。在大家起步平等的狀況下，新財團的發跡並享有特權的現象就較易於為日本人民接受。
戰後重建的急切也是個重大的原因，「經濟成長」不僅是經濟目標，也是政治及社會目標。這也是後期研究者形容日本經濟個性時常用的「共識」的由來，而這種危機之下產生的甘苦與共之感，正是日本政府民間合作無間最有力的聯繫—政府能領導，人民也願配合領導的合理化過程。詹　認為這種特殊情境下產生的完美關係，是當今急於在形式上模仿日本模式的他國決策者所應認真分析研究的。
抄襲形式容易，但人民的共識與舉國上下的一體精神，卻需各國領導人自己去培養。甚至日本的將來，當未受戰爭創傷的一群長成之後，是否能繼續維持這種關係，也是一大疑問。
這種合作無間的精神表現在通產省的工業政策上已經不再新奇。減稅、低利貸款及其他種種方便都是有關日本經濟奇蹟常見的部份，而其中最具意義的一項當是銀行的「超額貸款」。日本政府選定的產業，各銀行都迫不急待地貸款，一則因為政府已指明為未來發展方向，風險減少，加上日本中央銀行的無限額擔保也是銀行的定心丸。通常貸款額都遠超過公司淨資產額，也非單一公司能償還範圍，這種看似不合經濟原則的超額貸款卻讓日本企業不乏發展資金，更使公司經營管理者能免受股東壓力，不必過份著重短期利潤，而能專注發展長期目標，如品質管制、國際市場佔有率，和長程新產品的開發。
長期目標通常需有雄厚財力做後盾，日本銀行與政府的默契即提供日本企業這種保證。東亞有些國家在發展過程中會要求民間企業放棄短期利潤，著眼長期發展，卻不能控制銀行在放款上做「大刀闊斧」的配合，即使是對關鍵性工業的貸款，都小心翼翼的，講求「效率」。政府與銀行原則上的衝突，讓企業界的腳步也跟著猶豫難決。

有所為與有所不為

詹鶽更進一步指出，在日本這個具以上特點的經濟體制下，政府的功能應該是：
—建立功能健全的市場。
—降低私人企業所需面臨的風險和其他不穩定因素。
—為民間企業搜集，並且有效傳播全世界有關投資與銷售機會的各種資訊。
—培養一般民眾對經濟成長的意願與決心。
—即使政府在經濟活動上扮演帶頭主動領導的角色，對民間反映回來的各種機會或變動都能有最迅速、確實的反應。表現在法令上的彈性，就是利用行政命令來對複雜的特殊問題做有效反應，而不必經過繁複的立法過程。
表面看來，日本政府積極的角色似乎無所不在。但詹鶽提出了日本政府的「有所不為」：
—日本政府並沒有完全壟斷經濟管理及決策的達成。
—不拘泥於任何主義或學說，不讓它們阻礙經濟目標的達成，或於施政過程中礙手礙腳。
—在政治上，也比較不容忍過多分歧的主張來分散國家的生產力。為使這種做法合理化，政府通常都指出長期政治穩定對提高生產力與增進經濟活力的重要性。
—絕不在生產力不高、或前途不看好的企業或社會團體上，浪費任何資源、注意力或時間。

給自由經濟一掌

從這些體制上的特徵和政府的做法看來，日本模式的成功，顯然是給自由巿場經濟學派臉上很重的一掌。照詹鶽看來，日本工業發展政策能成功，總算是承認光用市場經濟的自由競爭原則來解釋經濟活動是不夠的，因為世界經濟本不自由，譬如勞工或科技等資源都不是可以在國家間自由流動的。日本經濟發展的經驗顯示，日本政府不僅控制總體經濟活動：價格、利率、匯率等的運作；還深入干預個體經濟的活動，如對特定產業的輔助等。
根據通產省每年出版的白皮書，日本政府對民間經濟活動細節上的種種干涉有：企業生產過程中新科技引進、新設備和裝置的投資、品質管制、成本降低、新管理技術引進和管理控制技術改進等，都由政府主動出面擬定計劃或出資補助。
二、對一般經濟環境的改善，如土地及水源的獲得，交通設施與工廠建地選定配合。
三、工業結構的合理化，即政府為整個工業分工畫樹，使個別企業能明確瞭解自己可以從那一點參與政府選定扶持的產業，尤其在上、中、下游明顯的產業中，事前分工可大大減少惡性競爭的資源浪費。在政府分工下，個別企業可以有較公平的競爭機會，而且可在類似聯合壟斷的情況下彼此合作發展。
四、政府並積極輔助民間企業達到國際標準，以從事競爭激烈的國際貿易。
總和看來，詹鶽描述的日本經濟體系十通產省和其他經濟成員：甚至工業政策中的重點（選定策略性工業、維持市場秩序、避免惡性競爭、減稅、專案補助、貸款、外匯管制等），台灣決策者都不落人後地抓住重點，並有效施行，但企業與政府間的互信卻仍無法建立；人民政府間的共識也不能徹底；對「效率」與「效果」的要求也無法達成一致，讓台灣即使有日本模式也不見徹底，對日本奇蹟式的經濟成績單也一直無法並駕齊驅。

學體制難學精神

在詹鶽的結論中，強調通產省官員的素質，是使它能成功領導日本經濟前進的主要原因—都來自最好的大學內最好的系（東京大學的叫 Tokai Law School），通產省官員通常都是日本最具管理天份的年輕人。階級晉升有一定的保障，加上退休後出路安排的妥當（通產省退休官員多在五十出頭，通常都進入日本大公司任顧問或要職），在職官員對提攜後進就大公無私，並毫無保留。因為有了人事管道的暢通與對前途的肯定，通產省也具備吸收全國精英的條件。
通產省對後進的提拔也表現在對年輕官員的信任與重用上。通常一名通產省官員最具創造力的時期，就是任助理科長時期(kachohosa）。幾乎所有重大決策都出自這批年輕官員手中，再由有豐富經驗的資深官員做判斷，表示同意或不同意。這種決策由下而上，而非由上而下的方式，也表現了通產省內部的民主。下班後，年輕官員還可參加輕鬆的腦力激盪俱樂部。一九六○年代，KomatsuYugoro 任秘書長時，每晚十點就有「Komatsu酒聚」，下班的年輕官員跟秘書長一塊兒喝酒談事，─多是有關ＯＥＣＤ、ＧＡＴＴ和對歐貿易的種種對策。
日本文官制度的健全實非其他東亞國家所能比擬。儘管日本政壇醜聞層出，卻都停留在民選政客圈內，根據詹鶽舉例，幾乎沒有進入行政官員範圍，日本人民對行政文官的信任也遠比政客大得多。

看不見的代價

日本經濟體系的成就看似完美，事實上依博利曼的說法，還有許多看不見的社會代價（social cost）。早期日本能成功的工業化，跟壓榨中國東北資源有極大的淵源，後期緊衣縮食的全面外銷工業進攻，就犧牲國內消費者的利益和工人自由的權利。少數財團享有的特權，在今天未經歷戰爭苦難的年輕日本人看來，就是社會公平的折扣，官商勾結的醜聞更令越來越多日本人不安、早期和晚近日本打「經濟戰」的成功意味著彌留未散的軍國主義，詹甚至指出日本能夠打勝全球經濟大戰，是因為它一直未放棄「戰時經濟」的嚴密計劃與控制……。
詹鶽的全書另有一個重要的觀念，是在仔細分析「日本模式」之後，對急於模仿的國家或企業提出一些警告，除了要認識到前面提到的「代價」，還要考慮日本經濟體系發展的歷史環境。
他舉日本大公司的終身僱用制為例，所謂「終身」，事實上是五十五歲就必須退休，此大多數國家的退休年限都早。但在日本，從大公司早早退休的人員，就可以轉入中小企業或自設企業，就是這種雙層經濟才能讓日本順利施行終身僱用制。若企業不能將退休年限提早，則企業必須負擔的人事費用將不可想像。若企業不能為早早退休的人員安排出路，則整個社會的人力浪費將是嚴重的損失，也會是嚴重的社會問題。只取終身僱用制的好處，而缺乏整個社會結構配合的模仿，將造成嚴重的損失。
日本能發展出今天這一套有「效果」的運作體系，詹鶽指出，就可貴在日本官員先認清了日本社會的政治特質，才依現實環境產生變通。雖說一般人都認為日本人不具創新能力，只知模仿，但要做到世界一流的模仿者，就要像日本一樣，能因時、因地、因人做出最合理的調適。