結合人才與新政 — 文官制度急需改革

五月底，在鎂光燈閃爍中，十幾位新部會首長發表了一連串新政構想，但是和每人最切身相關的，是那些鎂光燈照不到的中央及地方政府的公務員，這十五萬人一下筆，一句話、一個判斷，關係著國家是否整體進步，資源是否配置妥當，民心是否平順。
這批佔我國總勞動人口二％的人，必須像發電機，具有帶動其它九八％勞動力的活力，而掌公務員考試、任用、待遇、培育的文官制度就像發電機的馬達，直接攸關著發電機的效能。　
所以，微笑頻頻的行政院長俞國華在他主持的第一個院會，就提出以「建立廉能的公務員」做為今後六年的施政要務。
公務員有一段輝煌的歷史。三十多年前，一批從大陸轉進來台，三十多歲意氣蓬發的官員，結合了民間人才，在三十年間創造了增加十一倍的國民生產毛額；非經濟的成就，如文盲比例從四二．一％，降到九．三％，平均壽命從五八歲升到七十一歲，更烘托著具體的經濟奇蹟，很多中、外經濟學家都下結論，承認這個「東方小島」上的政府引導有方。
未來，台灣將從單一目標─生存走向多元目標，必須折衷於經濟發展和環境保護、自由競爭與扶植工業、勞工權益和投資活力、國家安全與融合異己主張之間，而「有效的行政可彌補政治上的不滿，」政治大學公共行政研究所教授張潤書分析很多人把對交通、稅務、警察人員不滿的情緒轉移到「在選舉時，投黨外一票，來做為報復」。


拖緩民間的腳步

但是在最需要政府使力推進，以便在國際經濟外交搶灘登陸的今天，當年雄壯勃勃的公務員老了，十五萬公務員超過五十歲的佔了三○％（見表二），尤其各行政機關的靈魂人物─局、處、司長平均年齡更達五十九歲，在仍是年富力強的我國社會，拖緩了民間急欲往前衝的步伐。
公務員素質如以教育程度衡量，行政機關就成了落後者，大學以上的公務員只佔二○％，比不上各級公立學校、國營生產事業、甚至其他服務業人員的教育程度，「在人民教育大量普及的今天，政府如何管得讓人心服，就是個難題，」一位學者說。
更加上長久以來，公務機關過度保障，公務員的眼光只逡巡於卷宗、檔案櫃、桌子之間，似乎將競爭、科技、國內外潮流關在門外。工商界經常抱怨他們，引用老舊的條文，辦事溫吞，不知民間分秒必爭的焦灼；而法令過時、手續繁瑣，追根究底，解鈴還需繫鈴人，得靠制定法令的他們來修改。　
平心而論，最近十多年，自從蔣總統任行政院長以來，公務機關不斷有進步及革新；平均一張公文處理時間從一星期降到三．八天，根據行政院監考會的調查，民眾對戶政、地政、司法、警察人員的滿意度平均都在七○％以上。
而中央的機關也有一批中上級的博、碩士幹才規劃創新，如外交部北美司司長章孝嚴折衝中美關係、經濟部商業司司長汪威錞積極為商業現代化方案摧生、財政部金融司副司長戴立寧為提高保險業素質而努力、財政部法規會執行秘書顏慶章是起草平衡稅的幕後人。
但是看著日本東京大學畢業生以大藏省（財政部）及通產省為第一志願、新加坡留學生歸國下機直奔政府行政官口試，我國一流大學生或出國或進工商界，十個留學生回國的只有一個進政府，「這種現象令人心焦，」每個感時憂國的人都會這麼說。


薪水與市場脫節

但是為什麼我國的政府機關不能吸引並留住一流人才，首當其衝的是薪水與人才市場脫節、考試及任用制度的僵硬。未什麼會脫節、僵硬呢？與我國目前所遭遇的各方面問題一樣，陳舊的觀念、做法已不能趕上瞬息萬變的時代了。
例如我國公務員薪水仍然沿用五十年前抗戰時期的國難薪制，已生活補貼為主，但是時境遷移，最能象徵生活補助的公務員房租津貼，一個月只有四百元，在台北市連一坪房子都租不到，財政部金融司副司長戴立寧說。
雖然根據人事行政局調查，民間企業的待遇平均比公家機關高四二%，實際上，基層公務員如科員、僱員等，比民間企業甚至還高，從科長開始，公家機關的薪水一路落後，直到處長，已比民間平均薪水少一倍，王昭明搖搖頭：「等於把人才往外推，只獎勵了普通之輩。」
一流行政及技術人才有其民間、甚至國際市場的「價格」，外商銀行裡三、四年的行員就能拿到五萬以上的待遇，比部長薪水還高，華夏海灣董事長趙廷箴聘請經濟部次長吳梅村出任美國分公司總經理，年薪十三萬美金，幾乎是他現在薪水的十倍。
根據人事行政局統計，民國六十九、七十年，近一萬人從公家機關求去，其中七十%認為待遇太低，他們自然流向了薪水高的民間。
於是公務機關變成「人才養成所」流不助有豐富行政經驗的人才，證諸統計數字，五年以上和二十五年以下資歷的公務人員約佔六十%，「老的太老，年輕的太年輕，都不足以擔當大任，」一位司長表示。(見表四)
而且研考會對行政院四百多位絲、處長以上的做過研究，發現不但年齡有斷層，學歷也有斷層，六十五歲以上的政府官員，因為在抗戰前接受教育，學歷較好，四十五歲以下在台灣受教育的公務員，學歷也完整，而五十歲到六十五歲這個階段學歷最差，因為歷經抗戰、繳匪及台灣復元時初期。
魏鏞說，我們一方面要給這批人訓練現代知識，另方面要減輕他們對學歷較高、年齡較輕一輩的抵擋，才能應付日益變遷的國內外局面。

上下差距太小

　很多高級手首長不但感嘆屬下人才的流失，更隱引感慨自己的特遇與最基本的只有三．八倍（新加坡上下差距為三十倍）。日理萬機，回家還要帶著一旅行箱公文的部長，只拿四萬八千多元一個月，沒下班就已收拾好宗卷、等交通車的僱員也能拿到一萬兩千元。
　一位部長級人士說，這種「假平等」的薪水制一日不改，不但拖住公務員向上的動力；也影響主管發號施令的權威，主管必須以「情」來要求部下，而不是理或法，甚至要以假陞遷為屬下變相加薪，讓一些人佔專門委員的待遇，卻還是做低一層科長的事，阻塞了陞遷管道。
　事實上，上下待遇只差了三．八倍，還是「違法」的，因為公務員俸給法規定為五倍，「一定要訂出個時間表，把高低差距拉到二十倍才合理，」連國際商業銀行經俚陳季筑也大聲疾呼。
　此外，我國行政人員待遇平均比國營事業、金融、海關低三十％左右，和新加坡、日本或英國的做法截然不同，他們認為行政官綜理國家發展，往往加以刻意培值，待遇比專技人員還高，市政府的天驕之子。
　很多人認為，公務員這種待遇實在不足以養廉，又加上我國行政管制很多，如貨務進出口、學校招生班數、摩托車廠發展新機種，都要經過主管機關核準，因此就容易貪污舞弊，或使公務員心態不平衡，故意刁蠻民間，「你有錢，我有權，看誰有辦法？」一位官員冷冷地說。


五馬分屍的文官制度

　低待遇固然是吸引人才的阻力，而整個文官制度更被無數粗線、細線牽扯著，舉步維艱，是政府無力感的最具體明證，前經濟部長趙耀東談到這，就嘆氣：「連行政院長也沒有辦法。」
　我國實行五權憲法，全國公務員（九五％為行政院所轄），應該經過考試院考選部的考試及銓敘部審核資格，各用人單位及行政院人事行政局負責公務員待遇、培養及訓練；而用人預算及各部會組織法又須經過立法院通過；公務員徹職、降職等案必須移送司法院公務員懲戒委員會通過，監察院更有權彈劾公務員。（見表一）
　「管理權被分屍了，」聯華電子總經理曹興誠一向主張管理權不能分割。
　這多層平行機關的牽制，本是為了防止民國初年北洋軍伐濫用人，保障公務員不受部會首長進退而制定的，長久以來，達到公開、公正及穩定的要求。但由於互相猜疑，推動任何一項人事改革，都必須牽涉至少三個院（行政、立法、考試），例如行政院在十年前就草擬公務員退休法，送進考試院，希望公務員按月提存一定比例的錢，以寬籌退休經費，考試院到上個月，由有關單位一再協調後，開始審議，縱使通過後還要再送立法院審議，「人事改革牽涉四十多萬人的切身利益（包括教育、金融、交通、公營事業人員），一步也錯不得，」近七十歲，已在位三十年的銓敘部次長羅萬類慎重地說。
　遲於反應變遷，似乎是人事行政革新的最大障礙，民國五十六年，銓敘部實行職位分類制，把公務性質分成一百多個職系，各職系間不得互轉，實行兩三年後，行政機關已感覺僵硬難行，銓敘部簡化成五十多個，最後終於在去年制定新法，簡化為行政、與技術兩大職組，但是送到立法院後，法制委員會的張金鑑等又認為這是大開方便之門，很難通過。
　由於觀念不清及本位主義的一再拖延，「近二十年，多少人才、多少效率、多少精力都浪費了！」一位行政官員指出。
　新法難通過，就只得繼續沿用過時的舊法。其中引用最多的卻是近五十年前，民國二十四年制定「技術人員任用條例」，面規定技術人員可以不必經過高普考，進入行政機關，因是權宜措施，一直未修訂，立法院認為違憲（憲法規定公務人員必須經過考試及格）。當時條文最高學歷是專科畢業，至今引用這個條文進入政府的碩士博士比專科畢業的一個月多幾百塊薪水。
　「對我國注重知識份子的傳統，簡直是諷刺，」衛生署藥政處副處長黃文鴻博士說。


五個堡壘

　法令新舊並陳，政出多門，最明顯的是文官任用共有五種制度、「簡薦委」、「職位分類」、「聘派」等，各適用於不同的行政機關。有的制度甚至在清朝時建立的，如海關的「資位制」。人事法規定達四百多種，和一本六法全書厚度相比不相上下，這五種制度像五個防範嚴密的堡壘，人員不能互相流通，例如財政部屬意海關的人來做關政司長，但市海關自成一文官系統，不能轉入行政職位；經濟部主管國營事業，但是徵調國營事業的人進入經濟部卻會變成「黑官」，這是因為兩者屬不同系統，例如工業局長徐國安，由中化公司總經理轉位，成了報上「揭發」的黑官。
　同樣的，有公務員資格，但是不在正式機構工作，也算黑官，年資都不能計算。國貿局前任副局長江丙坤通過兩個高考，前年回來才發現，他在經濟部駐日本經濟參事處工作十六年的年資都不能算，因為這些單位到去年為止，都是「黑單位」。
　反而黨部人員、軍人、甚至救國團的人員都可以轉敘文職機關。很多部會的人事處長都不願對此評論。
　這種種制度的壁壘使得公務員進入某類機關後，只能在此機關直線發展，沒法輪調，養成本位主義「只有遂道眼光，」人事行政局第四處副處長歐育誠說。
　

抱著考試制度

　公務員必須通過考試，原為保障每個國民參與政府的機會，但是中央機關，經過考試的人員只有四七％，比沒有經過考試的人還少。
　持平的人說，考試機關和行政機關都得負責，三十多年來，世界已變化一百八十度，但是高普考試科目及方式沒有重大改進，例如我國政府現階段最需要深諳國際情勢、分析國際資料的人，但是高考除了特別類科外，一般都沒有考外文，「只是抱著考試制度不放，」經建會一位專門委員批評說。
　高普考是為未來二、三十年挑選公務員，專家都認為現在及未來，這些人最迫切需要電腦、管理、財務的知識及溝通能力，但是高普考的共同科目只有國父思想和國文，偏重記憶背誦，專業科目也不例外，也沒有口試，「考前猜題及補習班主宰了誰能當公務員，」一位參加今年高考的人指著地攤上的一堆講義說。
　政治大學公共行政教育中心主任華力進更進一步批評高考的層次太低，只能引進科員級，目前中央機關最需要的人才─綜觀全局，有規劃、創新能力，而不是從卷宗堆爬起來的─卻沒有途徑進來。
　又如國科會屬於行政機關，依據立法院通過的組織法，規定工作人員必須經過考試才能進入，但科技瞬息萬變，國科會及所屬科學園區需要的人才，高考都沒有這些類別，國科會只有大量任用聘僱人員，這些人沒有退休金，享受不到公保、福利，士氣很低。一位處長說：「如何能期望他們帶動科技發展呢？」
固然老舊的考試院工作人員難跟得上現代的需求，另一方面，各行政機關常常對未來所需的各類人力也沒有早期預估、整體規劃，如電腦、資訊、法務、技術人才，到要用人時，才急急個別遴選，行政院人事行政局局長陳桂華很心痛這種破壞人事制度的做法。
　有時，行政院有立意很好的政策，希望能打破僵硬用人制度，又常會產生新的問題。例如為了吸引留學生及技術人員，可以引用特殊條例不必經過高普考進入政府機關，但是這類人除了在少數機關外，都不能升任主管職位（科長以上），很多留學生做了兩、三年後才發現這個阻礙前程之瘤，紛紛埋怨用人機關及青輔會沒有事先告訴他們，「不是場 fair game，」工業局一位留美碩士表示。
　這種只顧一時方便，而忽略長期後果，更見於行政機關大量僱用約聘人員、成立法外機構、功能編組、任務編隊等，在中央級機關就有五十多個，佔了正規機關的四分之一，任務完成後，任其存在不解散，變成了常設機構，也成為「呆人」累積越來越多的原因，「就像在一件衣服上東補一塊、西補一塊，那是長久之計？」行政院研考會主任委員魏鏞說。
　這類機構往往像細胞繁殖一樣，越設越多，例如最近工業局醞釀設立的全球資訊市場中心，又是感於經建會、國科會、科技顧問小組、工業局對資訊工業發展協調不夠而成立的，「雪球越滾越大，將來如何收拾？」一位電腦製造商揶揄。


冗員日漸增多

　縱然如此，人事行政局調查各機關，還是有一半機關認為現代人力與業務不能配合。但是近五十年來，公務人員每年增加約一萬四千名，估計每增加一名公務員，每年就得增加二十八萬元人事費，每年共要多花掉納稅人約三十八億元，人事費用佔中央機關總預算從五年前的二八％，升到三二％，「會影響經濟建設及社會福利支出，」一位人事行政局官員表示。
　公務員膨脹，一面是因人民對政府服務要求日漸殷切而增加的，另方面更由於各機關首長或怕事或同情，很少考慮到精簡無用之地，患上組織肥胖症，贅肉越積越多，衛生署長許子秋很保守地估計他可以減掉十分之一的人力，對現行業務絲毫無損。
　冗員拖了公務員加薪的步調，而且打擊競競業業公務員的士氣，企業家邱永漢曾激動地叫著：「去掉一半公務員，把這些人的薪水加給做事的人。」
　但是真正有心做事的公務員進了政府一段時間以後，常又發現這個全國最大的「團體」已變成傳送公文的官僚體系，沒有可供激勵的考核、訓練制度，而開始失望。
　他們陞遷，通常是排隊等年資，由於我國公務員退休年在六十五歲以上（日本、韓國在五十五歲），陞遷管道不很順暢。據人事行政局統計，公務員任同一職務超過五年以上者佔一半，十年以上更佔了四分之一，「豪情壯志早就被磨掉了，」一位教育部官員從卷宗中抬頭苦笑著。
　更可悲的是，四○％公務員認為陞遷要靠人事背景。機關每一有缺，八行書紛至沓來，立法委員一面在立法院質詢把關人事員額，另方面大發介紹信，很多機關首長畏於權威，在陞遷或進用人時要考慮此人背景。 　
　在同一項調查也指出，四四．五％的公務員認為成績不太公平，必須輪流得甲等，青輔會也調查，回國留學生在政府機關工作的滿意度遠較民營企業或大專院校低。
　新加坡前人事署署長波哥爾曾說：「好的管理者能使差的勞動力變好，差的管理者卻把好的勞動力變差。」以此推演，這個龐大的官僚體系中，每個管理者，上自部長，下自科長的環節都沒有扣好。


沒有管理工具

　「為什麼首長在審核部屬考績時，要輪流給甲等？為什麼不能更有效分配人力，更鐵面無私的用人，而不是只信任自己的親信？」一位中級幹部低沉地問。
　但是很多首長也會反問，制度到底給了他們什麼管理工具。人事處長由人事行政局派，主計人員是主計處派，連開除一民工友都要有繁複的法定程序，例如公務員撤職必須由司法院公懲通過或記兩次大過。七十一年，公務員只有八人撤職，四人休職，六人降職，對於不稱職或搗亂的公務員，首長為了怕麻煩或礙於情面，也不願更動，「形成惡惡不能去，善善不能用，」經濟部次長王建說。（見表五）
　由於只要沒有重大缺失，公務員都可安老終身。長久以來，「不求有功，但求無過」的氣氛就充滿了公務機關，洩了創新和服務的動力。公務員尤其怕被指責為圖利他人，一為司長說：「政府是服務業，當然應該『圖利他人』。」
　「如果每個人都四平八穩，社會進步就慢了，」經建會副主任委員王昭明也說。
　部會首長發現，從科員做起的公務員由於長久只處理日常例行工作，缺乏創意和整體的眼光，很難升任高階層的專門委員和司、處長，只有從外面調人進來。例如財政部金融司長從政府遷台後，沒有一個是副司長升任的，教育部高教司司長徐玉光是近年來第一個由副司長升上去的。「空降部隊」更使牛步爬梯的公務員灰心喪志，更不願意進取，形成了惡性循環。
　所幸，政府已開始重視國家這批資產，對促使公務員新生的途徑─在職訓練─很積極，人事行政局開辦管理及領導訓練，各部會也有訓練中心，並有固定名額到國外進修，使得具豐富行政經驗的官員，熟諳國際情勢及新潮流，行政院更將在六年內選派一二五名社會科學人才到英、美、日等國一流大學攻讀博士，將來成為司、處長級的接棒人，「學學人家一流領導人才的胸襟」，魏鏞說。
　行政院人事行政局也採取很多措施，預估公務人員的需求，並加以規劃、培訓、運用，研究不同等級的人提早退休，以促進新代謝，放寬高級人員及專技人才進用限制，擴大政務官範圍。
　敢於負責，有擔當的部會首長也開始大膽用年輕人，例如衛生署署長許子秋兩年前上任時，換了四、五位正、副處長，藥政處副處長黃文鴻跳過了十一年的年資，使得衛生署面目一新，工業局長徐國安引進二十多位不到三十歲的年輕人，廠商迭迭表示，辦事的效率很有進步。
　但是有識者皆認為改革仍然不夠快，不夠廣，不足以應付日益迫切的困局，而五院分割文官制度的運作，要徹底革新，只有靠最高決策者痛下決心，或者執政黨透過政黨力量來協調。
　「我們要清楚，我們到底需要什麼樣的公務員？進步還是保守？表現好還是年資長？人才還是庸才？」一位部會首長總結。