大眾捷運系統化亂為序？

黃昏五點多，台北西門町正好是交通最繁忙的時刻。
　車海，幾萬人翻騰著。平交道柵欄前，機動車噴出的油煙，把視力所及的天空燻得一片灰濛。
　柵欄升起，車海立即往前移，爭先恐後互不相讓得好似大難臨頭。台北的交通，磨盡了人的耐性。
　三十年來的經濟繁榮，使台灣傲然登上亞洲四條小龍的寶座，但是胴一時段的交通發展，卻也使台灣高居世界交通落後、混亂的排行榜上。
　從十九世紀末開始，人口超過八十萬的歐美大城，大量而快速的交通工具，就相繼在地下或半空中暢行無阻。直到二十世紀末的台灣，我們還在為平交道阻塞交通、公車沒有令人滿意的服務而爭論不休。
　落後的大眾運輸服務，早已令生氣蓬勃的都市無法喘氣生息。尤其是每天六、七百萬旅次往來的台北市和鄰近縣市，每逢交通尖峰時刻就似癱瘓沉疴的老人般動作遲緩、毫無活力。
　於是好多人把都市的新生，寄望在交通部規劃的「台北都會區大眾捷運系統」（Mass RapidTransit簡稱ＭＲＴ ）上。
　隨著去年七月大眾捷運「第一條線」－西門町一帶鐵路地下化工程的破土，交通部長連戰、台灣省主席李登輝、台北市長楊金欉三人，算是掀開了我國交通史上新的一頁。

終於開挖了

　「終於開挖」的興奮，或許大於「解決交通」帶來的肯定。這段從萬華到華山、長四．四二公里的市區鐵路，從民國四十八年起，在歷經二十多年、四十八個方案的爭執後（見表一），終於從會議桌上脫身，採取了「地下化」的具體行動。（隧道三．四公里，兩邊引道共一．○二公里）
　交通部認為，這一小步是興建台北百年交通大計的開端，更是建立以後「捷運系統」的奠基石。運輸計劃委員會執行秘書黃嘉禾說：「在我看來，大眾捷運系統已經開工了。」
　其實，這第一條開工的西門町鐵路的爭論，原始動機不過是要解決每天起降三百多次、耗時十幾個鐘頭的十三個平交道所造成的壅塞，以及由於鐵路的分割，而造成市中心區南北不平衡的都市發展。
　就在爭論不決的十幾年間，台北市政府已在台北東西區平交道上下，興建了十幾個高架橋和地下道，使得鐵路「移入地下」的邊際效用減低不少，而鐵路地下化的工程費，也從六十七年的六十四億元增至七十一年的一七七億元。
　真正解決大台北交通問題的ＭＲＴ計劃，則是民國六十三年開始研究，由交通部運輸計劃委員會負責。
　兩年前，交通部請來英國顧問公司規劃，以台北火車站為中心，半徑約十五公里範圍內的十六個鄉市鎮的台北都會區交通。經過一年半的研究，他們建議引進速度快、班次密、運量大的「鐵路捷運系統」。
　目前ＭＲＴ已初步規劃出三條市區線，和一條包括鐵路地下化在內的郊區線（見一三七頁圖）。總經費是二千億台幣。
　然而就在交通部宣佈ＭＲＴ已經動工之後不久，為求「立竿見影」的政績，台北市政府又單獨提出了「中運量捷運系統」。他們認為十六年後才能通車的ＭＲＴ遠水救不了近火，解決不了兩百多萬台北市民眼前的交通危機。
　這個造價和工期只有ＭＲＴ三分之一，而維護費用只及四分之一的中運量捷運系統的加入，使得原來兩個計劃所牽涉的規劃問題、協調困難、財務分擔、法規不清和缺乏與民間溝通等現象，更陷入交通混亂的謎團。

路線爭執多
　
　路線規劃上最叫人疑慮的是郊區線。這條線全長二二．三公里，大部份都是遷就台鐵現有的縱貫線，從東到西共有八十個平交道，除了鐵路地下化一段十七個平交道避開了以外，其餘路面上仍有六十三個平交道，現存的交通阻塞問題依然無法解決。
　尤其是目前已嚴重阻塞的八德路平交道，待ＭＲＴ通車後，捷運線列車加上縱貫線客、貨車，估計每小時將有四十多次列車往來，如果平交道每次關閉一分鐘，一小時就有三分之二的時間要讓車輛大排長龍。
　ＭＲＴ的特色庂一是站距短，平均每八百到一千公尺就有一站。但是從華山到松山間，途經林森北路、松江路、敦化北路，全長約五公里，正是摩天大樓林立、上班族充斥、交通需求最殷的地段，其間哄有三個中間站。「簡直成了台鐵的區間車，」經建會一位負責交通規劃的高級官員說。
　另一官員則說：「其實，原因之一是黃金地段地面車站難求。」
　也有人指出：「地下化」開工在先，耗時七年的ＭＲＴ規劃完成在後，因而使得這個比十項建設耗費還要龐大的工程，部份路線須處處遷就現有交通情況的畸形現象。
　路線規劃不夠全面，探究原因是交通部協調不佳而使各部門形成「本位」作風。最典型的例子，是台北市政府在去年初，向中央提出計劃興建台北市中運量捷運系統。
　這種高架式全自動的電動列車（其中有一．二公里在地下），造價便宜、工期短，而且行經次要道路，正好可補中運量網路不夠繁密的缺失。但是載運量也只有ＭＲＴ的三分之一。
　中運量的提出，等於公然向ＭＲＴ計劃挑戰。雖然行政院對這兩個計劃都還未做定奪，但現在已使交通部緊張不已。因為市政府要在五年工期內，逐年編列兩百億元中運量工程費，勢必影響到台北市政府應該分攤的四○％的ＭＲＴ經費（中央分攤五○％、省府一○％），交通部惟恐ＭＲＴ進度會被拖延。
　雖然台北市政府說，中運量是大眾捷運的輔助線，但是整條路線從木柵動物園、信義副都市中心區到舊中心商業區，其中有一大段經過之處，是台北東西區最熱鬧的地段，剛好與ＭＲＴ路線的服務範圍重覆。
　省、市、中央間類似這樣工作重覆與觀念不能溝通的情形還不少。像本身已是債台高築的台鐵，希望把鐵路地下化後空出的路面發展商業用途，估計可以賣到近百億元，正好用來支付興建大眾捷運的經費，但是台北市政府卻希望日後闢建為綠地等公共設施。
　位地三萬多坪的火車站及附近地區，有人建議可以廣建商業大樓，但工程處為了維持都市景觀，減少人潮造成的交通負擔和節省經費，還是決定了地上三層、地下四層的火車站設計。這種手法，使得學工的立法委員簡又新大叫「太浪費了！」
　也有人批評負責工程的地鐵工程處過於老化。地鐵工程處從處長董萍到各級主管，全是來自台鐵的老將，他們歷經北迴、鐵路電氣化等大工程磨練，深知「品質、安全」的重要，「我們要慎始，一點都不能錯，」主任秘書孟昭瑋解釋何以主體工程還未決定何時開挖的原因。
　然而，台鐵凡事均須公文層層上報的作風，不善協調、管理、不懂財務的傳統缺失，也隨著鐵路專家們的二程技術一起帶到了地鐵工程處。
　據經建會所做的十項建設經濟評估指出，北迴鐵路當初在工程設計圖、地質研究均未完成時，台鐵就倉促的「先開工後議價」，結果不但要從國外請專家來移走埋在隧道的「大約翰」，更由於邊挖隧道、邊改路線、處理隧道坍方等事，工程費從民國六十二年編訂的二十八億元，追加到六十八年的七十四億元。
　「北迴」事件發生在沒人管的山，但卻不希望「同樣事件發生在每天百萬人次出入的西門町，否則政府威信在那？」簡又新語氣沉重的警告。
　財務計劃不夠詳盡，尤其成為地鐵工程處冒然開工，備受攻擊的焦點。

「零星工程」四億元

　漏洞重重的經費預估就是一例。像許多工程項目估價都是五百萬、一千萬元，但是其中一項沒有細目的「零星工程」卻預估了四億元。
　財源籌措雖列出公債、外債和政府預算三大財源，卻未列出稅源在那、政府總資源該如何調配，省市中央逐年應該分攤的比例、政府借貸本金的利息應如何償還，也都語焉不詳。據財政部與交通部合擬的財務研究報告，這筆工程經費若加上六％乇物價膨脹率，再加上本金償還總共是五百八十多億元，當中可能還有三○％的誤估率，完工後還要花五十億元買車廂。
　問到這些疑點，工程處即刻表明身份：「我們只是engineer office，其他一概不管！」所以台北市議會連續兩年，以「工程處提不出合理化財務分擔計劃」為由，凍結了市府編列的十五億元配合款。
　國外大都市的捷運系統，多半由地方政府自行規劃，而由中央或聯邦政府補助（表二）。而我國的捷運系統卻是由交通部來統籌規劃，結果變成「中央政府還得向台北市政府磕頭要錢，」經建會官員指出。

規劃立法應併行

　曾任運委會執行秘書的經建會參事傅家齊進一步指出，財源交待不清，使得各方不肯認帳，是因為我們還沒有「大眾運輸法」。
　法規中該列出如何劃分中央和地方的權責、私有土地的地下使用權、專責經營機構型態、票價管制、政府如何補貼巨額虧損，以及相關的安全設施等等。
　然而當簡又新提出地下建築法、地下工程技術規則的立法需要，否則「地下建築都成了違建」時，連戰部長在立法院回答說，現有的土地法、建築法、鐵路法、公路法等已足夠因應。
　「立法和規劃應該同時進行，」曾任交通部次長的王章清指出。
　除了應及時立法之外，建立全民對ＭＲＴ的瞭解和關心，也是迫切需要的。
　九年前，香港建地下鐵時，到處可以見到「地下鐵路為你建造」的牌子；韓國人蓋地下鐵，更驕傲的打出「Our Money,Our People, Our Work」的標幟。
　今天我們的ＭＲＴ已動工十個多月，地鐵工程處每次召開「工程」會議後，還總是叮囑「千萬別對新聞界透露」。當ＭＲＴ規劃完成後，運委會只印了十五份「密件」報告書。這種不與傳播媒體溝通的現象，造成有位記者做了「六年後，鐵路地下化工程完工，我們就可以享有像東京地鐵那樣便捷的交通服務」的錯誤報導。事實上，要真正發揮「部份捷運」功能，最快也是八、九年後，等郊區線和第一條市區線形成路網時。而「即使ＭＲＴ全線通車後，每天也只能分擔當時八四三萬旅次中的二五％，」黃嘉禾指出。
　ＭＲＴ的規劃，是經過長時間的爭辯，匯集了兩百多名中外專家的智慧和經驗，才做成的決定，但為什麼大家都是瞎子摸象式的瞭解？「這是深怕惹麻煩的公務員，對公共政策保密過度或解釋不清造成的，」一位經濟學者指出。
　交通部未來要處理的事還有很多，譬如應儘快成立專責機構，好著手培訓ＭＲＴ所需的四千多名管理和維修人才；有關單位，應儘速整頓已是虧損連連的台鐵，使它能勝任郊區線的管理，好使營運達到收支平衡；交通部應和經濟部協調大汽車廠政策，同時逐步採取政策限制小汽車的增長；台北市政府也應多費心力提高公車服務水準。「辦不好公車，就辦不好ＭＲＴ，」王章清強調。
　經建會一位首長更指出：「理想的交通建設，應該由長程規劃的都市發展來引導交通，而非像現況般本末倒置，」沒有整體的規劃、健全的財務，六年甚年十六年後，當市民們發現ＭＲＴ並非如期待般的便捷，ＭＲＴ變成了ＭＳＴ（Mass SlowTransit），將會多失望！