加值稅實施成功的關鍵

　最近得知加值型的營業稅準備在今年七月付諸實施，內心充滿著無限的感觸。
　自民國五十七年行政院成立賦稅改革委員會，在劉大中先生領導之下，著手研擬加值型的營業稅，到今天整整過了十六個年頭。

一幌十六年

　在這期間，賦改會和財政部曾邀請了不少財經專家，以及實際從事稅務工作的人員參加這一稅制的研擬工作，並先後多次派人到各國實地考察，吸取他國經驗。同時透過國際貨幣基金會多次邀請外國專家來台指導及協助各項準備工作，研究人員不但向財稅擬了施行細則及各種宣傳手冊，乃至實施所需要的各種報表，同時多次向財經首長及工商團體提出簡報。言者諄諄，聽者藐藐，所得到的批評和反應總是「構想很好，可是涉及很多技術問題，並且可能影響物價的安定，茲事體大，必須慎重將事，從長計議」。
　就這樣一幌便是十六年，這十六年足夠一個人完成小學、中學以至大學的全部教育，經過十六年斷斷續續的教育，我們的社會大眾，甚至財經首長對加值稅的瞭解，究竟增加了多少？我實在感到懷疑。
　實施加值稅有短程和遠程的目標。短程的目標是減少重覆課稅、便利出口退稅的計算，以及減少賦稅對資源分配和利用的不當干擾；長遠的目標是透過加值稅制本身的交互勾稽（cross checking ）和稅款扣抵（taxcredit ）的功能，促進工商業健全會計制度的建立，加強稽征效率，使政府能夠用更合理的手段取得必要的稅收，許多農業社會留下來的不合理稅目能夠逐漸淘汰，為建立現代化的稅制奠定良好的基礎。
　任何新稅制的實施，都會引起一些技術上的問題，加值稅自然也不例外，譬如課征範圍是不是應該包括農業部門？小店戶如何處理？實施初期存貨所含舊稅如何退還？稅收在各級政府中如何分配？因為相對稅負調整可能引起物價的波動該如何預防？
　這些技術問題，在其他各國實施加值稅的時候都曾遭遇過，他們已有足夠的經驗，可供我們參考。世界上實施加值稅的國家，並不全是經濟開發國家，它們的經濟發展有些比我們還落後，所具備實施加值稅的條件，並不比我們優厚。如果它們能夠克服實施的技術困難，我們應該有信心可以克服我們實施時可能遭遇到的因難。
　
代價問題
　
　既然技術上的困難能夠解決，剩下所需要考慮的問題乃是為了克服這些困難，需要付出多少代價？這些代價是否能夠從實施加值稅所獲取的好處得到補償？如果答案是肯定的話，便應該付諸實施；如果答案是否定的話，我們便應該擱置，不要再提出來討論。經過十六年的研擬，財稅當局對此一問題應該可以提出答案了，社會大眾對政府經過漫長歲月考慮後所提出的答案，似乎不應該再有懷疑的態度。
　近來有些經濟學家在討論財經政策有效性的時候，常常會提到政府的「信賴度」（credibility ）問題。如果政府對某一問題，一旦提出對策，便能劍及履及，付諸行動，非達目的絕不中途而廢，政府在民眾心目中將可樹立良好的信譽。民眾對政府有了信心，自然會對其所採取的政策給予充分合作和支持，政策的預定效果通常會更易達成，否則的話，即使是一個很好的政策，也不容易產生預期的效果。
　譬如為了抑制物價膨脹，政府多會採取財政及貨幣的緊縮政策以為因應。這個政策採行後，可能引起生產的減少及失業人數的增加，這時工商界會開始訴苦，輿論界會跟著政府展開攻擊，因為受不住各方的壓力。政府若是從反物價膨脹政策中退卻，近而採取相反的措施，我們將可預料得到，物價水準會繼續上漲，甚至變本加厲。這種情形如果屢見不鮮，民眾對政府反物價膨脹政策會因此產生懷疑，因為民眾的失去信心，往後這種政策的推行將更不容易產生效果。
　美國去、今兩年物價膨脹率能夠從兩位數字降至四％以下，雷根政府反物價膨脹政策的堅持，不輕易在眾多壓力下改弦更張，被認為是一個最主要的因素。加值稅實施成功的第一個關鍵，是政府必須先下決心。這個決心不只是見之於政府首長的言論，更重要的是反應在劍及履及的行動，若是依舊因循瞻顧，徘徊不前，民眾將會認為所有實施加值稅的宣佈，又是一套宣傳，自然會等閒視之。
　實施加值稅的一個重要目的，是要提高稽征效率，減少稅負的逃漏，但政府可以明告工商各界，政府不希望藉稽征效率的提高，逃漏稅的減少，來增加人民的稅負。而只是希望以更合理的手段取得必要的稅收。若因稽征效率的提高，從加值稅所取得的稅收，超過某一預定目標，政府將透過降低稅率或裁併其他不合理稅目的方式，把超收的稅收全部歸還社會大眾，保證民眾的總稅負不會因為實施加值稅而增加。
　近來在美國，很多人主張應該加稅，以減少預算的赤字，雷根總統堅決拒絕，只答應政府將設法堵塞稅法上的漏洞，使逃漏稅減少，用以充裕政府的財政收入，作為縮小赤字的一種手段。
　台灣在這方面需要努力的地方更多。但台灣和美國情形不同，我們公債數目並不太大。政府預算赤字問題並不嚴重，不必透過實施加值稅以提高稽征效率，減少逃漏，達到增加稅收，縮小赤字的目的。我們所希望的，只是透過加值稅的實施，能夠加強稽征效率，使政府可以用更合理的手段，取得特定的稅收，以促進稅負的公平分配。
　加值稅的實施，主要的目的是為建立現代化稅制奠定基礎，而不在增加政府稅收。按照前賦改會和財政部稅制會研擬的稽征辦法，配合電腦處理課稅資料方法的改進，我們有理由相信，以加值稅取代現有營業稅和部分貨物稅及印花稅後，稽征效率可望會有相當程度的改善。
　由於稽征效率的提高，在特定的稅基上，可望能以較低的稅率，取得定額的稅收。在釐訂加值稅稅率時，財稅當局可以勇敢一點，把稽征效率提高的因素考慮在內，儘量把稅壓低，表示政府不以加值稅作為增加稅收手段的決心，以爭取民眾更多的支持和合作，這是實施加值稅成功的第三個關鍵。

溝通準備

　關於加值稅是不是值得實施及實施的得失，過去已做了很多的研究，用不著多花時間去討論，也不必期望工商界及社會大眾都能完全瞭解實施加值稅的道理。至於實施加值稅的辦法，雖然也經過財稅當局反覆的策劃和研究，為集思廣益起見，倒不妨繼續廣邀工商界代表共同作進一步的磋商，一方面讓他們提出更切合實際和可行的辦法；一方面透過磋商的方法達到教育的目的，使工商界在實施加值稅以前，能夠熟悉各項作業及報表的填載。稅務人員的訓練工作，也應及早展開。
　根據歐洲各國的經驗，與工商界的廣泛溝通和稅務人員的培訓工作，至少要在實施加值稅的半年以前便著手按部就班的進行。為了順利推展這些工作，經費宜儘量寬列。多做好一分準備，便多一份成功的把握，這是實施加值稅成功的第四個關鍵。
　我們中國人做事，往往喜歡樣樣顧到，每做一件事情，都希望達到多重目標。可是這種想法，說來容易，做來困難。魚與熊掌往往不可能兼得。目標之間常常會有衝突的，為了兼顧各種目標，我們可能弄巧成拙，壞了大事，或是一事無成。
　我覺得實施加值稅成功的另外一個關鍵，是力求稅法及施行細則的簡明，儘量使征納雙方容易瞭解，尤其應該儘量避免對同一規定能夠作多種不同的解釋，並儘量減少例外的規定。任何一種稅法都無法把逃稅的漏洞完全堵塞，也無法做到百分之百的公平，在這方面的荷求，往往不是緣木求魚，就是因小失大。
　我個人認為：稅務稽征的最高境界，不是做到沒有人會逃稅或漏稅，而是使大部分重要的逃稅及漏稅案件，有合理的辦法可以偵破，使納稅人知道天網恢恢，疏而不漏，不敢輕易觸犯法網；受罰的人都能心悅誠服，無所怨言。

公平與不公平

　我們是實施民生主義的國家，民生主義講究求均及求富。為了達到這個目的，社會上對稅制的改革特別重視「公平」兩字。所謂公平，簡單的說，就是要有錢的人多付稅，沒有錢的人少納稅，甚至不必納稅。
　從公平的觀點看，優良的稅制應該是一種累進的稅制。為了提高加值稅的累進性，也許會有人主張採取複式稅率，即對奢侈性的物品，課以較高的稅率，為了減輕低所得人民的負擔，甚至會主張對食物、衣著等免稅。
　這樣做固然可以提高加值稅的累進性，但將會加添許多稽征方面的工作，以及執行上的困難。其結果不但會增加稅務機關的稽征成本，廠商的納稅成本和逃稅的漏洞也會因此增加，對征納雙方的爭執可能也會有不良的影響。
　過去很多人主張以賦稅為手段，達到財富及所得重分配的目的，以縮短貧富間的差距。這種觀念近來在經濟學界有些改變，譬如雷根政府近兩、三年所採取的減稅政策，主要目的並不在促進所得的公平分配，而是在鼓勵儲蓄，促進資本形成。
　我覺得台灣當前的賦稅改革，應該把主要目標，放在促進工業的升級以及加速經濟結構的改變，為了達到這個目的，應該減少賦稅對市場的干擾，使價格機能更有效發揮作用。照顧低所得人民的生活以及縮短貧富差距，可以經由其他途徑來達成，譬如加強職業和技能訓練、提供更多就業服務、改善偏遠地區的衛生設備和醫療服務等。過分重視所得分配的功能，可能使加值稅實施變得更加複雜，增加實施上的許多阻礙，這是值得鄭重考慮。

值得付出

　目前朝野都在高喊制度改革，大家都感覺到現存許多財經制度都不能適合未來經濟發展的需要。走向開發國家，必須從建立現代化的制度著手。實施加值稅是建立現代化稅制的一個必要步驟，在實施上可能會遭遇到的技術困難，是我們必須付出的代價，在我看來，這是一個非常值得付出的代價。（徐育珠為美國南康州大學經濟系教授）