平地起高樓 — 傑出的都市規劃

這是市區內的一瞥。
　環肥燕瘦的各式摩天大樓，好似大人國玩的積木，一個個整齊矗立在六線道寬的馬路旁。在老榕樹下納涼或露天咖啡座歇腳的西方觀光客，難免為新加坡日漸消失的東方色彩感到失望，但也為他現代化得如此快速而讚嘆！
登上住宅區一座政府組屋的頂樓。
　視力所及，全是正方形、長方形的高樓住家，從任何一個角度都可以看到一大片綠，平整的街道、球場、遊樂場、停車場散佈在各座大樓之間，緩和了高樓給人的壓迫感。國家發展部長鄭章遠說：「政府不願意新加坡人住的像香港一樣擁擠。
　新加坡市區和組屋區這番情景，和二十多年前的市容不可同目而語。那時候，七四％的人口，擠在只佔全國面積一．二％的市區，他們用木板、梓皮、棕櫚葉搭起密密麻麻的小屋，屋沒有水電，也沒有廁所等基本的衛生設備。
　興建大量廉價的組屋、優先安頓土地被徵用的住戶以及有計畫的發展市區，這些政策多年來的和諧搭配，好似仙女的魔棒，把住在破舊髒亂貧民窟的灰姑娘，遷到郊外寬敞舒適的現代化組屋。把商業區的經濟活動從無發展到有，將新加坡推入亞洲四條龍的行列。
　其實，新加坡今天的市容，早在十五年前就有了清楚的概念。
　當時，李光耀政府在聯合國資助下，集結國內外專家，規畫出了一張新加坡邁入二十一世紀、預估人口四百萬時交通和土地使用概況的概念圖（concept plan）。
　而規畫都市短期發展的大策畫圖（master Plan）從英軍佔領時期就有，以後在根據當時的社會經濟變遷，每五年修改一次，詳細規畫出土地分區使用的情形。
　今天整個新加坡的地理分佈，全是照著這兩個規畫圖發展而成，聞名於世的政府組屋尤其明顯。
　為了疏散市區內的人口，全國四十三萬個單位的政府組屋，除了小部份在市區之外，絕大部份都是照著概念圖髓規畫的分散在各郊區，而為了減少住宅區和市區往來的交通負擔，已發展完成的十二個新鎮的規畫特別顯得精細、理想。
　各新鎮好似一個自給自足的小王國，鎮中心是王國的心臟，各種民生基本設施一應俱全。散居在鎮中心周圍五、六個鄰區內的居民，平常只要走路三、五分鐘，就可以到郊區內的工廠、學校、商店、銀行等地；社區巴士穿梭在郊區和鎮中心之間，四通八達的道路，則是居民和外界聯繫的大動脈。
　組屋區任何一座幾百戶人家的大樓，屋頂沒有一根電視天線，商店一定在鎮中心或鄰區中心，住家附近看不到違章建築，也聽不到地下工廠的噪音，更沒有臨時攤販製造的髒亂殘局。
　如果孩子們不貪吃美國的麥當樂，大人們不奢求日本的絲襯衫、歐洲的名牌皮包，除了上下班無法免去舟車勞頓之外，大可以待在組屋，過著只有新加坡人才能享有的組屋生活。
　「給人民一個高品質的生活環境」是都市規畫的目標，但新加坡政府卻在二十年不到的時間使目標實現。舉世稱羨的花園王國是如何建立的？答案是政府的重視、領導層的幹練、各部門間良好的協調以及法律配合的徹底。

曾有房荒問題

　獨立十八年，就是七五％的新加坡人住進整齊的政府組屋，這是因為從建國之初，政府就把住的問題列為施政優先。
　一九五九年人民行動黨執政前，房荒問題就「幾乎同新加坡本身的歷史一樣久遠。」當時全國人口一百六十萬，連私人住屋在內，全國只有四萬間房子─也就是要人人有片瓦的話，每間陋屋必須擠上四十個人。
　行動黨一上台，面對一片殘破的新加坡，當即痛下決心非得解決住的問題，才能留下絕大部份都是飄洋過海的移民，來共同參與建國行列。
　於是政府在六○年成立了建屋發展局，決定大量快速興建國民住宅，以解決房荒問題，好把居民從殘破髒亂的木屋移到高樓公寓式的水泥屋。六一年一場大火將舊市區的一個貧民窟化為灰燼，一萬多人無家可歸，這場火更加快了政府建屋的速度。火災後第二天，國會就快馬加鞭通過法令，徵用災地和附近地段，幾天後十多架推土機開始工作，九個月後，五棟新建的大廈解決了絕大部份災民住的問題。
　今天建屋局仍在以平均四十分鐘蓋出一間四十來坪房子的飛快速度，大量興建組屋。來自全世界的工程師帶著預鑄拼合等最新的快速建築方法，馬不停蹄日夜趕工。炎熱的天氣下，工人們一個上午要喝下三瓶冷飲，一天要洗五次澡，工地附近塵土飛揚，工程車、吊車、怪手發出規則震耳的馬達聲。「新加坡的國鳥就是鶴（指吊車），」一名外商這樣形容工地的盛況。
　數量多，價錢便宜是達成「居者有其屋」的手段。以往新加坡政府靠著土地徵用法，建立公積金制度，和自設建築材料場和營造廠，使四分之三的人都住進組屋，其中還有六五％以低利貸款買下自己的房子，其他則向政府承租。
　組屋售價只及私人屋的四分之一，原因之一是土地徵用法賦予政府權力，用一九七三年地價徵購私人土地來從事公共建設。
　這項法令多年來一直遭到很多批評。發展部長鄭章遠一再解釋「漲價歸公」個原則，他指出，大部份被徵用土地的地主都是銀行家或大土地發展商，因此政府是「藉著讓國人擁有自己組屋的政策，來重新分配少數大地主的產業」。
　便宜的另一面是政府靈活運用了民眾儲蓄的退休公積金。建屋發展一直在政府預算中佔有很大比例，去年建屋預算是坡幣三十一億元，約佔國家預算的四○％，這筆可觀的資金，是由政府向公積金局貸款，再以低利轉貸給建屋局，大大減低了建屋局的財力負擔。
　政策擬定之後，必須靠一群幹練的人來貫徹。新加坡都市計畫能夠順利推行，多少也是因為最初參與概念圖規畫的人，日後也都付予實地執行的重任。譬如羅志鴻如今主掌草擬土地長期使用的方針，林良玉是現任快鐵局局長，王鼎昌曾任交通部長多年。
　而發展部長鄭章遠，則是從六○年起，由建屋局首席建築師一路擢升，累積了豐富的經驗和對都市計畫執著的熱誠。
　事先計畫的完善與事後緊密的協調也是新加坡都市計畫的特色。「十年前我們就能清楚的指出地下鐵的車站在那，」一位負責市區重建的首長說。
　而長達二十八公里的快鐵南北線，穿越各組屋區時，只有八戶人家受到工程的影響而必須拆除遷移。另外，在興建郊區各個新鎮時，建屋局更是早就保留了快鐵車站的空地，目前這些空地都暫做公園，為住在高樓的人們，憑添了更多的盎然綠意。
　鄭章遠指出，協調工作能夠配合得宜，是因為所有與土地使用相關的各單位高級首長，都是大策劃圖協調委員會的一員。
　所有的土地使用爭執，都在協調會上解決，「大家客觀分析利弊，每有義氣之爭，」這位發展部的大家長，始終想不出協調失敗的例子。

土地國有

　新加坡的另一特色是「土地國有」，因此都是先規畫好了整段土地的發展用途和設計形式，譬如何處要蓋觀光旅館、購物中心等，在拍賣土地，而且土地一律只給九十九年的使用權。而決標時要看發展商的設計圖以及新建築和周圍環境的配合，不一定最高價就能得標。
　為了改善居住環境，限制人口過度集中，新加坡嚴格實施容積率。這不但使建築物形式多變化，而且又有足夠的空間，雖然高樓林立，也不會有擁擠壓迫的感覺。
　為了確保整棟建築能有妥善維護，政府也規定發展商所蓋的建築，必須保留三○％的面積自用十年，同時也硬性規定所有的建築，包括住家在內，每五年必須粉刷一次，因此放眼今天的新加坡，幾乎看不到一凍油漆斑剝的老屋。
　還有組屋也有規定，像後樓晒衣的方向必須一致，屋主要把大門漆成另種顏色，家裡要換個馬桶式樣，也要事先得到政府的同意。
　這樣細密的法律規章繁不盛舉，好比停車場周圍要如何種樹，每棵樹間的距離有多少，甚至也規定停車位的一半要鋪設空心石板，好讓樹根呼吸，綠草蔓生。
　「在這什麼是都有規定，不過也因此維護了市容的美觀，」一位建築師說。

法規嚴密

　然而過多的枝節條文，使得申請一份建築執照往往費時半年到一年，要經過十幾個部門才能過關。不過為了維持整體的美觀，政府始終執著的用巨細靡遺的法規來控制，並不太在意外界的不滿。
　也有人批評新加坡太重「實用主義」，組屋的外型簡單而重複，品質要求不高。「只求不要漏水就好，連客廳牆壁都露出了水管和電線，」一位組屋的居民說。
　耶魯大學畢業，曾在貝聿銘建築師事務所服務過的建屋局局長劉太格反問：」拿同樣的前，你寧願買比較寬敞，還是設計較好但面積較小的房子？我看還是這種作法比較實用。」
　市區重建的原則也是實用，位在市區內的中國城「牛車水」的拆建就是一例。這是早期華人移民的發跡地，羅馬、英國、中國甚至葡萄牙式的建築，道出了百年老墊以往的繁華，窄接矮樓中代寫家書、幫人梳髻、製作木屐的行業依稀可尋，夜市攤上，匯集大江南北的各式中國小吃，更是吸引觀光客最大的誘惑。
　然而牛車水的地價是十年前的二十倍，「四十層樓的商店，要比只有兩層樓的店屋帶來更多財富，」傳播媒介配合政令發表這樣的評論。
　「保留這些殘舊的古蹟，所花費用是拆掉舊屋重建新大樓的三倍，」市區重建局代局長范介璋在電視上說。
　儘管政府面對了無數的爭論，反映老一代人生活面貌的牛車水，終於註定了要換穿八○年代的時髦新裝的命運。
　「不合時宜的，就要淘汰」，這種實事求是的原則，加上不怕批評的鐵腕作風，周密的規畫和貫徹，就是建立花園王國的法寶。新加坡也希望藉這些法寶，在二十一世紀創造更美好的生活環境。