剪不斷，理還亂？ — 配額管理面臨抉擇

今年，紡織業的動態常是報上新聞的頭條。
　不幸的是，在這些報導中，「灌水」、「偽造」、「黃牛」等成了最為人熟悉的字眼，把紡織業每年外銷四十多億美金（相當我國輸出總值的五分之一）的光榮戰績蒙上厚厚的塵埃。
　於是，在一片檢討配額管理辦法聲中，配額辦法將作第八次修正，但是現行配額管理辦法自六十四年公佈以來，幾乎每年修正一次，難道配額這個糾纏多年的結，當真是剪不斷，理還亂？
　負責這次辦法修正的是經濟部顧問顧儉德，他的比喻是：「配額好像鈔票，有了鈔票，可以買東西，有了配額，就可以出口。」
　配額是進口國對出口國進口類別和數量設定限量，用來保護本國產業，或維持國際收支平衡。
　目前，對我國紡織品設限的國家以美國、加拿大和歐洲共同市場為主。民國五十一年，美國開始對我國棉紡織品設限，民國六十年時，更對我國紡織品作全面設限，稍後歐市和加拿大也對我紡織品設限。
　配額是向設限國家出口的通行證，由於本質上是粥少僧多，加上我國紡織廠太多，自然成為業者你爭我奪的焦點，搶奪的手法不一而足（請參閱本刊第十期「你爭我奪的配額」一文）。
　今年，由於世界經濟漸漸復甦，大批訂單湧入台灣，在訂單增多、配額有限的情況下，這場爭奪戰更形白熱化。

三大毒瘤

　紡拓會張滄漢診斷了今年配額的紊亂情形：「基本配額頂名出口、自由配額比價灌水和偽造配額是三大毒瘤。」
　配額分基本配額和自由配額兩種。基本配額約佔總配額一半，是政府按照各廠在設限國家設限前兩年的各類出口實績核配，以後每年按前一年的出口實績核配。如果廠商前一年度不能完全利用配額，第二年核配時就要被扣一部份。
　許多人認為這種辦法保障了擁有基本配額廠商的利益，當基本配額擁有者不能或不願自己生產時，就私下賣給沒有配額的廠商，由這些廠商頂名出口。賣主既坐享配額的利潤，又能免了生產管理的麻煩，還可以保障明年的基本配額。　
　甚至有些廠商專靠賣配額一年可以坐收上億台幣，有的連廠房都賣掉了，只剩一間辦公室。而名列天下五百大企業排名中，更有以賣基本配額為主的廠商名列前茅。
　基本配額分配以後，剩下的一半就是自由配額了。政府為鼓勵廠家走高級品路線，按出口單價的高低來核配自由配額中的熱門類別，冷門類別的隨到隨簽。許多紡織業者採用聯合買主，以低價報高價，或以少量報多量的方法，也就是「灌水」。

鑲了鑽石的衣服

　今年由於大家搶配額，灌水灌得更兇、更猛。六月自由配額第五次比價時，一件人纖女衫最低單價報到高達十元美金，按照一般推論，這件衣服在美國市場零售價至少要四十美元。因此有些廠商半開玩笑地說：「這衣服難道鑲了鑽石？這麼貴！」以熱門的三四五類棉毛衣為例，去年每打平均出口單價七十五美元，今年五月漲成美金一○二元，上漲了七○％。
　這種循環扭曲了統一比價的原意，真正作高價品的不一定優先拿到配額，紡拓會的職員搖搖頭：「只是大家比灌水技術而已。」
　偽造配額的情形今年尤其嚴重。目前已經查獲二十一家偽造配額文件，有四十四萬打成衣扣在美國海關。而這幾年時時爆發的仿冒配額案件，已經使進口國對我國配額管理和商人的紀律失去信心；況且偽造的配額如果闖關，佔用了真正的配額，使得有正牌配額的廠家無法出口，在美國的客戶也因提不到貨而遭受損失。
　配額爭奪戰的混亂，使得很多外國買主頭暈目眩，拿不到配額，就只好把訂單轉到香港、韓國　，甚至中國大陸、東南亞。美商史密斯（Matthew Smith） 往年平均每年向台灣訂購二十萬打高價女衫，今年美國景氣復甦，卻只訂了十二萬打，只因為沒有配額，他堅定的說：「今年跑走的八萬打永遠不會回來，除非我們能使美國的買主相信明年配額的情形會比較穩定。」
　展鋒公司傅仲儀認為「配額是美國威力僅次於 MX 飛彈的武器」，如果美國國內壓力團體因為台灣配額情形紊亂，而影響到配額協定，後果將難以想像。
　這三大毒瘤的不正常運作，使爭取配額成為一門「專門學問」。大眾針織業務經理黃苑如表示，他們公司通常由船務部門處理比價報價，現在卻必須他親自出馬。有些公司的更高階層都投入國內配額這場混戰。
　配額爭奪花去了紡織業者的精力，甚至金錢，很多廠家都同意，目前情況使他們無法安心管理、計劃生產，還削弱了我國在國際市場的競爭力和商務信譽。「配額掐著我們的脖子，每天都為這個而忙，還談什麼研究發展？」一位年輕業者對台灣紡織業的未來提出一個大問號。
　配額管理辦法正由經濟部顧問顧儉德草擬修正案，考慮把配額調整為「計劃性配額」和「臨時性配額」，計劃性配額佔總配額的八五－九五％，廠商可以計劃產銷；取消比價，希望消除灌水；並且繼續獎勵高單價出口和拓展非設限地區。他每天都要面對各方南轅北轍的意見：「只有『求變』是大家唯一的共識。」
　關心紡織業未來的人士都建議，在修訂辦法時，應該以整個紡織工業政策為前提，使配額成為從旁配合、提升紡織業的工具；他更進一步指出，主辦單位有過則改固然是好現象，但更重要的是，一旦確立方向、政策，就要有「雖千萬人吾往矣」的擔當勇氣，才不致於朝令夕改、業者觀望，而影響主管單位的威信。

預期功能太多

　不少實際接觸配額的人認為，過去的配額辦法預期功能太多，反而彼此牽制；最好能著眼於將來紡織業的發展，排出各種預期功能的優先順位：例如要讓無限制增加的廠商帶來惡性競爭，還是要健全已有廠家的發展？要公平防弊，還是靈活運用配額？要不要獎勵高價品、產業升級？有關單位應該先有個抉擇。
　一位著名紡織廠的總經理指出，如果紡織要升級和走高級品，主管單位就要讓有競爭力的廠商生存，而不是管誰該生存，「有飯大家吃」的心理會斲斷產業的發展，很難和其它國家競爭。
　配額制度在台灣已經二十年，只要從事紡織出口、有配額資料卡的廠商就可以受配，熟悉配額發展的一位紡拓會工作人員慨然指出：「這種變相的鼓勵，造成近年配額的大問題，改良生產結構才更重要」。
　目前台灣合於申請配額的有五千家左右。韓、港等地向來不鼓勵設新廠，或規定新廠必須達到某種業績才能申請配額。韓國約有八十家合於申請，香港兩百家，後起的新加坡一一○家。業者一再呼籲設定廠限，或以間接方式限制受配的資格，新廠必須先有非設限地區輸出業績，才能申請配額，而使設新廠的人卻步。

自由配額是「大牛肉」

　自由配額太多也是廠商增加的誘因。自由配額所佔的比率逐年升高，由一九七七年所佔總配額三○％，升為四九％。紡拓會秘書長趙諒公形容這種現象好像是「高掛著的大牛肉」，令人垂涎，再加上設廠容易，「只要兩百萬台幣買些簡陋的機器，租個廠房，就是一個紡織廠」。
　不設廠限，再加上自由配額的引誘，吸引了許多小廠，惡性循環的結果，把配額越炒越熱。
　韓國和香港都只有一○％左右的自由配額，香港更明白表示的配額管制是因應國際貿易的需要，不是社會福利；韓、港的作法鼓勵現有的廠商成長，增加了對外的競爭力。
　業者反對現行辦法一方面從防弊上給予廠商種種限制，如禁止私下轉讓和頂名出口；一方面又要規定廠商完全利用自己配額，繳回不能自己使用的配額時往往受極重的扣繳，例如在每年六月間繳回的，次年計算廠商出口實績、分配基本配額時，會被扣掉繳回數量的四○％；如果在七月間繳回的，就要扣掉七○％，於是與其被扣，這些擁有配額的廠商寧願私下轉讓，既收配額的權利金，又不會影響來年的配額。
　「這又是因為政府期望太多配額的功能，反而助長了不法情事的滋生，」有人批評道。
　不法的比價灌水、偽造配額層出不窮，使配額的供需失調，於是批評的箭頭紛紛指向紡拓會：「只管配額，還管不好！」
　事實上，紡拓會是國貿局授權的財團法人組織，六十五年成立後，根據經濟部的「紡織品出口配額處理辦法」接管了配額業務。在組織上，上有董事會，由紡拓會成立時的捐助人和公會代表組成；中有公會代表組成的配額審議會，負責配額的審查和監督；再下面才是與廠家接觸最密切，負責「出口配額核配、管理和出口簽章」的配額組。

紡拓會婆婆太多

　在這種情況下，秘書趙諒公只好開玩笑的說：「我們婆婆太多了！」
　因此，也使得紡拓會做事綁手綁腳，例如在處理違法事件上，管理辦法中說明紡拓會有權收回配額、停權等仲裁權等，但是紡拓會的經費來自紡織廠商繳的配額拓展費，從情、理的觀點上來看，「紡拓會就沒有辦法直起腰桿來嚴懲自己的老闆，」一位業者憂心忡忡地指出。
　就像廠商一窩蜂比價灌水時，紡拓會工作人員明知大部分報價是假的，還是得照著灌水後的價格來決定那家可以得到配額。
　紡拓會的「無力症」，除了組織上的缺陷，更因為沒有稽查權。
　香港的配額管理由官方的工商署負責，一手包辦政策擬定和執行，有一百多名稽查人員，可以不定期進入工廠檢查配額利用率，以確定有配額的廠商合法利用配額。新加坡則由貿易局及經濟發展局組成委員會核配配額，有絕對的決定權。很多業者建議，配額管理應有整體性的配合，例如司法上刑罰太輕，偽造配額的以偽造文書判刑，常常是交保罰金幾萬元了事，很難奏效。另外可以在稽查、查稅上予以配合一些。
　有些人認為，違法者太多，抓不勝抓，抓了兩、三個就予以處罰，有失公平。但是一些較有正義感的業者堅持這種做法能「殺一儆百」，漸轉風氣。

「人」是最大問題

　有人說，配額管理上軌道，紡織業者的素質才是最大的問題。
　產業升級和走高價品本來應該是各廠為了提高競爭力，自動自發追求的目標。去年，政府為了獎勵廠商作高級品和拓展非設限地區，分別擬定辦法，許多業者卻因為獎勵配額會佔用一部份配額，自己又不想做非設限地區，而大發反對之聲。
　業者一窩蜂投資設廠、一窩蜂申請熱門配額，被聯大製衣的陳迪克形容是「左腳踩右腳，右腳踩左腳」的作法。今年第五次自由配額核放時，申請人纖男褲類配額的有一百八十多家，但其中竟有一百家在過去三年或去年沒有生產這類成衣，申請的一百八十家中有多少實際生產人纖男褲不得而知。一家每年出口大量人纖男褲的廠商說：「如果不炒，配額應該是絕對夠的。」
　業者為了爭奪粥少僧多的配額，一味鑽法律漏洞，使來台投資的外商痛心疾首：「一旦開始欺騙，什麼時候可以停止？」他對台灣的紡織業已經失盡信心。
　回顧過去幾乎一年一次的配額修正，業者指出過去的修正不過是「原地左右轉」，因為沒有注入新意，也曝露了許多決策過程的缺點：支持決策的參謀作業不夠完整，應該結合工業政策擬定單位、配額主管單位、業者和學界有系統分析問題，深入溝通，才能作出「有 quality 的決定」。
　香港由官方的紡織顧問向委員會督導紡織工業政策；最近還建議由紡織業以外人士組成特別委員會，調查配額辦法，以平衡業者分歧的意見。

面臨世界性挑戰

　主辦單位也應及早建立完整的資料庫，以提升決策的品質。最基本的如台灣現有紡織外銷貿易商、工廠的家數，就有多種不同的統計；有些資料或散置不同單位，難以統籌管理及運用；蒐集非設限地區商情及分析成本、利潤等等，都是制定或修改配額辦法時的基本資料。交通大學楊金福教授指出，日本政府機關對資料的蒐集、統計、出版不遺餘力，出版的各類白皮書往往是民眾爭購、當作參考的對象。
　我國紡織品去年出口四十八億美元，但是東南亞國家正以低廉的工資逐漸搶走可以大量生產的低價品訂單。韓國正如火如荼的發展高價品，拓展市場。如何面對未來的挑戰是刻不容緩的課題。中共八一年的紡織品輸出有達美金四十億，更運用「不買美國農產品」為籌碼，使美國在紡織品談判中讓步，得到較高的配額年成長率。
　東鄰日本也挾著高科技和管理的優勢，加強分工和自動化，想奪回成衣外銷市場；目前日製的全棉無領套頭衫的成本比台灣低三○％。
　我們的配額政策還在屢修屢補的階段，令關心紡織業前途的人憂心忡忡。許多廠商爭眼前的利益，為紡織升級鋪上道道關卡；決策單位被人批評有洞補洞，只求暫時平息叫囂的怒火，不夠前瞻性。比較樂觀積極的廠商卻說，配額可以是阻礙紡織工業升級的瓶頸，蔭庇了只求近利的廠商，也可以是推動工業，改善產業風氣的有力籌碼，就看我們怎麼用。
　該是抉擇的時候了，時間絕不等人。