納稅人的錢用往何處？ — 細看國家總預算

辦公室的日曆翻到了七月一日，各種單據報表的時間也改成了七十三年度。週而復始，新會計年度又開始了。
　從今天起到明年的六月三十日，政府機關，大至購買精密複雜的武器，小至買紙張、鉛筆，都必須受到七十三年度總預算的拘束。
　它像個小精靈幽幽地跟著公務員身後，監管著他們的花費。
　這個小精靈事實上是三本厚重的書。第一冊是黃皮，含五院及各部會的預算，第二冊因為有國防外交預算，不能公開，封面就染上和極機密卷宗同樣的紅色，表示警戒，第三冊也是黃色，是政府附屬營業，如國營事業的預算。

中外關心度不同

　各國的總預算在先進國是朝野注目的焦點，也是行政和立法機關辯論、折衝、妥協的蹺蹺板，常常霸佔著新聞的頭條，有些國家的領袖因為預算不能平衡而不得不掛冠求去，如日本前首相鈴木善幸等。而美國總統雷根在白宮，英國首相柴契爾夫人在唐寧街，也分別對著越來越大的預算赤字皺眉頭。
　比起來，我國的總預算就沉靜得多了，只有報紙上不時迸出一連串硬冷的數字，或者變成立法委員爭吵的道具時，才會捉進讀者的餘光。立法委員黃煌雄說：「民眾對預算不但陌生，而且態度也冷淡，一般民意代表對預算更不重視。」
　英國等國普通老百姓，往往可以花幾塊錢到政府機關買本預算，回家去研讀，看看從自己荷包出去的錢，政府是怎麼花的。
　直到十二年前，我國的預算在立法院還是秘密審查，因為預算被視為國力的評估，是國家的機密。
到現任總統蔣經國任行政院長時才點頭答應公開。但是，至今要看國家總預算的，仍得向行政院主計處出具公函申請，一般老百姓很難有機會瞭解自己繳稅所支持的政府，到底在一年裡要花多少錢，要做什麼事。
　這些都是造成民眾對預算不夠關心的因素。
　今年（七十三年度）的預算與往年來比，有顯著的改變。因為這是三十三年來第一次負成長的預算，中央政府年度支出三千兩百多億，要比去年減少四．三％。今年也是預算赤字最多的一年，約三百四十億元，這已是政府預算連續有赤字的第四個年頭，必須發行公債和移用以前的歲計剩餘來彌補。
（見表一）
　負成長和赤字的預算是因為這兩年，國際不景氣的陰霾，壓扁了民間的荷包，也減少了政府賴以維生的本錢–稅收。據估計，七十二年度的稅收將短缺三五○億。雖然最近有經濟復甦的跡象，但是，政府的收入總是要等景氣回升後一段時間，才能增加。所以主計長鍾時益開門見山地說：「七十三年度是緊縮的一年。」

一片緊縮聲

　緊縮的氣氛最先反映在行政機關，事務費、維護費都減了一○％，主管人員忙著傳遞「節約水電，共體時艱」的公文。各機關除已核定有案，不能增購公務車輛，想換新車的機關，主計處也予以擋駕的紅燈，必須暫緩一年。
　大專院校除了科技發展需要外，所有院、系、所都不能增加。往日一些大學裡最引頸盼望的儀器購置專案費今年失約了。據統計，各大專院校的經費比當初的概算少了三十億。
　最感受到擠壓之苦的，可能是台灣省政府。今年中央對省市政府補助比去年減少了二五％，台灣省政府損失了四十億元的收入，台北市政府只象徵地減少了兩百萬元。
　台灣省政府自從五年前「財政收支劃分法」修正後，一部分稅源歸中央政府而使稅收減少，又接收了一些本來歸縣市的警政、教育支出，已夠捉襟見肘。今年中央減少的補助，幾乎等於省政府年度支出的七％，省政府一位官員形容這是「屋漏偏逢連夜雨」。
　在一片緊縮聲中，也有不少贏家，最突出的是工業發展項目，比去年增加了一一三億經費，分攤到大汽車廠的籌建，以及中鋼擴建；國營事業中華工程、中油、台機也趕著今年共增資二十七億元，開發基金增加了六十億元，是為了獎勵投資，刺激經濟復甦。
　一般民眾似乎對種種輸贏局面並不熱心，一位工商界人士表示：「預算似乎離我們太遠，不能直接感受到它的重要性。」更因為我國非社會福利國家，刪減或增加預算並不會直接影響到民眾的生活。
　但是隨著政府收入來源的演變，可看出人民越來越出更多力，搭起政府支出的骨架。
　三十年前政府收入靠美援，接著靠煙酒公賣收入、以及貨物稅和關稅，這些都只向特定對象徵收的，如癮君子與商家。目前政府的稅收卻越來越依賴老百姓繳納的直接稅（如所得稅、遺產稅等）這項比例已從政府賦稅收入的一一％，增加到三○％，
一位財稅專家說：「人民應該有權對預算發言。」
　研究預算已有十年的立法委員康寧祥指著預算書上大大小小的紅圈：「抓住實實在在的數字，問政會更有力量。」

真正出於人民荷包

　預算是政府根據施政方針而擬定的收支計劃，也是國家經濟的活動簿，在我國分四個階段–由行政院主計處編製，立法院審議，各公務機關執行，年度終了後由監察院審計部審核決算。（見表二）
　在預算中有影響力的哼哈二將是，掌管收入的財政部長徐立德和掌管支出的主計長鍾時益。經建會主委兼中央銀行總裁俞國華，政務委員李國鼎都有一言九鼎的力量，一位政界人士指出，科學發展經費在今年負成長的預算中仍然能夠頭角崢嶸，比去年多出十七億元，有賴李國鼎的大力爭取。
　「最後的裁決者當然是行政院長，」有三十年經驗的副主計長汪錕肯定地說。
　預算具體反映了政府施政的方針及輕重緩急，尤其把我國預算放在世界的天秤上來看，我國的國防外交支出份量極為沈重，約為四○％，這項比例在世界各國僅次於南斯拉夫的四八．五。（見表三）

看鄰國預算

　由於國防費用龐大，在包括新加坡、韓國、巴西等二十一個中所得國家裡（平均每年國民所得四一○美元以上的非工業先進國家），我國投資在公共服務、教育、衛生、住宅及社區服務的百分比都是倒數第二位。
　與各國的預算相比，也能看出我國政府保守穩健的財政政策。例如七十一年度結束時，我國尚未償還的公債額佔政府當年支出的八．二五％，是全世界最低的，其他國家平均都在一二○％左右。（見表三）
　儘管很多財稅專家主張政府應該多運用公債，加強公共建設，但是副主計長汪錕說：「公債易放難收，台灣經濟規模太小，付不起這種結果。」
　再深一層追究原因則是，當年大陸淪陷前，國庫枯竭，政府大量印製債券、鈔票，引起物價一日數漲的驚心經驗，至今仍然深植在決策者的記憶中。
　這種揮不去的陰影也多少反映在我國舉借外債的保守、增加貨幣供給額的謹慎、刺激措施的遲緩，甚至連喊了十五年的加值型營業稅，也怕引起物價上漲而躊躇不前，好像整個政府的步調都多了一層羈絆。
　但是，從另一方面來看，政府多年來極力控制公共支出也產生了積極的作用。最顯著的是在民國六十年代初期，政府運用了歷年攢下來的歲計剩餘，做出了十大建設的特別預算，連一位無黨籍的立法委員也不得不承認，憑此一舉，「國民黨政府徹底改變了日本人留下來的工業結構」。
　行政院長孫運璿簡而有力地指出：「預算是政府施政的數字表現。」

國防第一

　我國預算的構造，由於大敵當前，三十多年來大致未變，總是國防外交比例居首，其次經建交通、社會福利、教育科學文化、一般政務等，真正是「國防第一，經濟掛帥」的預算。（見表四）
　今年國防外交編列一三二九億，佔總預算的四一％，已比上年度減少了七．八％，是減少幅度較大的一個項目。其中外交的經費為五十一億。
　事實上，交由國防部主管的經費共有一千六百多億元，佔了總預算五一％，因為政府把其中的軍事教育經費歸入教育支出，軍眷維持費及榮總經費歸入社會福利支出。
　國防支出，一向在行政院預算審核會裡很少引起爭論，在立法院的審查會上更是照案通過，因為以強大的國防力量來保障國家安全，已被公認為是最高的施政原則。
　與日本佔五％，新加坡佔二○％的國防支出相比，在國力競技中，我國像是背負著沉重裝備，在做武裝障礙賽跑。在這樣的重擔下，政府多年來仍能致力經濟建設、普及國民教育，將國民所得提高一百多倍，贏得了國際間對我國的封號–台灣奇蹟。
　過去攻擊國防預算過於龐大的黨外立委康寧祥，近年來已將批評的重點放在如何有效運用國防預算。他指出一千億為國防人事費及經常費，只有六百億用在研究及採購軍備。
　「軍中節約人事費也同樣重要，更希望國防工業能促進國家經濟的整體發展，」他說。
　其次，近五年的社會福利支出增加了兩倍，比其他支出跑得快得多，其中軍公教退休撫卹及保險支出就佔了七一．六％，這顯示了，三十年來政府規模逐漸擴大，公務員增加得很快，他們老化後政府必須支付龐大退休金，又加上公保連年鉅額虧損，在可見的未來，這項負擔只會加重，財政部長徐立德再三呼籲建立公積金制度，著眼就是在此。
　另方面，普通民眾所能享用到的社會福利支出太少，大約只有二○％左右，嚴格說來，只是軍公教的福利，而其中軍人和國中國小教師都免納稅。「以大多數人繳納的稅來支持少數人的福利，長久以來，難免會引起不平的情緒，」一位工商界人士指出。
　在佔第二位的經建交通支出中，投資在國營事業每年都在三百多億元，幾乎是總預算的十分之一，超過整個中央政府的行政費以及社會福利支出。
　但是七十一年度決算後，十三家國營事業的盈餘只有一九四億元，只達到預算盈餘的一半，三、四年來投資報酬率已低到谷底，一位工商界人士連連搖頭：「每年投資出去的錢，還不能賺回一半，那家民營企業經得起這種折騰，股東都得喝西北風了。」
　一位財政學教授更警告，我國雖然謹慎控制公債發行，但是公營事業（包括像華航這類半公半私的機關）的負債也是國家的負擔，這些上千億的借貸，每年必須支出的利息壓在國家的肩膀上，其沉重可想而知。
　他並改編大文豪羅曼羅蘭的一句話：「自由、自由，多少罪惡，假你名而行之」為「投資、投資，多少浪費，假你名而行之」。
　監察院審計部也歷次「警告」國營事業每年超支管理費，未達到預算上所訂的盈餘、生產量及銷售量，或超出所訂的生產成本。但是也有的機關低列盈餘，決算後超過所列盈餘的十倍。
　審計部指出，這顯示國營事業對預算之擬編與實際市場、生產狀況脫節，並未能有效控制預算之執行。
　勇於投資國營事業，使得同列經建支出的交通及公共設施少了可用的資源。七十年度以後，幾項主要交通建設都延遲發包，例如台北市鐵路地下化到今年才排上檔期，台灣大學經濟系教授林華德指出交通及公共設施，不應充當被削減的主要對象，如此會減慢了復甦的速度，並降低全民的生活品質。
　由於近年來經濟復甦緩慢，稅收及事業盈餘欠佳，一向歲計有剩餘的預算已自七十年度起開始出現赤字，而且紅字的刻痕已越來越大，七十三年度的三百四十億赤字，約佔總預算的十分之一。
　這並不表示我國國庫已枯竭，副主計長汪錕表示，七十三年度預算執行（即至明年六月止）後，國庫仍然將有三百多億元剩餘。
　很多人擔心，七十二年度少課稅收三百五十億元，預算將如何彌補呢？去年底開始，財政部和主計處已聯合做成了節儉方案，對各機關下了節約令，預計可省下一百七十億，加上景氣轉好，事業盈餘多了一百三十億。
　國庫署長沈柏齡有把握地：「大概可以忠於原預算。」
　預算案經過立法機關認可，視同法律案，各公務機關必須忠實地執行。縱使年度收入不能達到預算所列，也不能超額發行公債（去年的預算核定發行二百億元），只有自己想法節約，否則會遭到審計單位的查核。

經常門仍平衡

　如果按照複式預算（起源於北歐的一種預算制度）分類，我國的財政狀況非常「健康」，我國的經常收入（稅課、公賣利益等）一直大於經常支出（行政事務費、社會福利，也就是所謂政府的開門費等），七十三年度就有三五六億的剩餘，這項經常門的剩餘往往移用作資本門的支出，例如投資公共設施或為國營企業增資、增購設備。由於我國資本收入（變賣資產及投資盈餘等）很少，資本門的收
入與支出相距甚大，除了移用經常門的剩餘外，今年還必須發行二五○億的公債來彌補。
　行政院長孫運璿一再強調，樽節政府經常支出，用於投資，是符合「勤儉建國」的原則。
　剩下的問題是，是否應該採取發行公債的方式來支持資本性支出，包括公共設施及交通建設，大部份財政專家都採肯定的態度。
　常常旅行世界的人環顧國內，尤其是台北、高雄等大都市，都覺得交通擁擠、遊樂區缺乏、公共設施不足、國民住宅稀少、綠地公園並不可得。「嚴重影響了生活的品質。」林華德說。
　而我國目前尚未償還的公債額佔政府支出的八％，是世界最低紀錄，外債本息低於當年外匯收入的五％，是世界債信最佳的國家。
　稅制會執行秘書林振國也一再呼籲政府善用公債，成為經建和財務的「工具」。
　例如談了二十多年的台北市地下鐵就因缺乏經費而停擺，為什麼不多發行建設公債，以籌措公共投資？
　他並指出在政府研擬各種稅制改革如所得稅，或銷售稅時，往往怕稅收減少而不敢大幅去做，這時發行公債，就可充裕財政收入，彌補暫時的青黃不接。
　展望將來的預算，不外是廣闢稅源，以增加政府收入。但是目前，我國賦稅制度正處在兩難期，為了配合經濟轉型期，對策略性工業、外資及種種更新設備必須予以減免稅來獎勵，這方面稅收不可能大幅增加。
　而根據林振國的分析，「我國國民現有賦稅負擔已不算低了」，因為根據經建計劃，到民國七十四年，我國賦稅收入將佔GNP比例到二一％，只比美國、法國、瑞士的比例低一點，但是我國平均國民所得仍低於這幾個國家甚多。
　所以財政部目前集中在如何使稅制更公平，例如徵稿費稅、擬議中的攤販稅、小店戶稅、國中教師納稅等，及加強查緝逃漏稅，例如到醫院、商店「站崗」，以取得他們的真實收入。甚至提高出境證及護照費用三倍到四倍，也是希望能開闢財源。
　財政部長徐立德堅定地說：「最重要的是，財政應如何協助經濟，使我們的經濟早日具備競爭力，不要在世界的賽跑中落伍。」

謹慎的公共支出

　又從幾年來的預算看，各級政府（中央及省市）的支出佔GNP的比例越來越高，從六八年度的二三％跳到七二年度的二八％，今年度的比例雖然降到二五％，這只是對不景氣的反響。但是整體來說，政府將繼續參與經濟活動，職能也將日益擴張。
　近年來，歐、美、日等國政府職能擴張太快，又以社會福利為政治號召，產生了鉅額預算赤字，這些變成各國領袖畏懼的蛇蠍，被攻擊為引起通貨膨脹的罪魁禍首，於是財政專家呼籲減少公共支出，政府少做點事，留些資源給民間使用，這種趨勢稱為「向右移動的鐘擺」。
　但是，在我國經濟轉型期內，政府一方面要減低行政干預，少做點事，另方面又得扮演積極角色，輔導工業升級，必須多做點事。
　而我國全民的社會福利、教育文化投資一直在「國防第一，經濟掛帥」的原則下顯得柔弱無力，也需要政府更慷慨些，為國家整體發展添上枝幹。
　一位經濟學家希望政府利用經濟學上最通俗的兩個原理，來衡量公共支出：一、考慮成本利益：儘量減少成本的浪費。二、考慮機會成本，當這筆經費用於這項支出時，要考慮是否會影響更重要的施政。
　因此政府各項支出在一收一放之間，不但影響了預算的增減平衡，更時時考驗著決策者的睿智。