新加坡的借鏡 — 政府在現代化中的角色

戰後三十多年來，全力以赴、追求經濟現代化的國家很多，但確實獲致相當成就的卻寥寥可數。其中令人矚目的是東亞的日本、韓國、中華民國台灣地區、香港及新加坡。除了日本「第一」以外，其他四個亦被譽為「四隻小虎」或「四條小龍」。
　此一現象，近年來引起了許多研究國家現代化學者的興趣，紛紛從各種不同角度，進行比較分析，研究的結論相當分歧。但是卻有兩點共同發現：第一，這五個國家與地區，其社會文化都源自中華文化，這種被稱之為「筷子文化」的特徵是勤勞、樸實與合作。第二，在經濟發展的過程中，這五個國家或地區的政府，都扮演了一個重要而適當的角色。新加坡是個中翹楚，此即為本文寫作的動機。
　至於本文寫作的目的，是希望藉著深入瞭解新加坡公共政策形成的理論背景，來拱托、透視新加坡政府在經濟發展中所扮演的角色。筆者認為，這是切實了解新加坡成功關揵的最好、也是最根本的辦法。
　以下將先就理想公共政策的涵義作一初步說明，其次介紹新加坡若干著名公共政策的內涵，然後歸納出理想公共政策設計應有的原則與實施的條件，供關心國家現代化的知識份子參考。

什麼是理想的公共政策模式

　經濟學者論經濟制度，通常以政府對政府活動之態度作標準，將經濟制度區分為統制經濟與自由經濟。統制經濟中，所有經濟活動悉受政府的干預與管制；自由經濟則否，因此，自由經濟又稱市場經濟。不過，實際上，政府總是干預部分經濟活動，同時也讓一部分經濟活動由市場機能決定，這麼一來，顯然涉及一個關鍵性的問題，那就是什麼情況政府應該干預，什麼情況又不應干預呢？
　在探索這個答案之前，我想先介紹新加坡若干著名的公共政策，以此作為基礎，再來討論理想公共政策必須把握的原則及其成功的條件。不過我希望先強調一點，對絕大多數的民間經濟活動，新加坡政府的態度無疑是相當放任的：生產方面，對企業的發展一向沒有干預；金融方面，匯率、利率由市場決定；貿易方面，除極少數商品少，幾乎亦完全沒有限制。因此新加坡經濟絕對是一個尊重市場價格機能的經濟。

新加坡若干著名的公共政策

　（一）產業政策
　新加坡的產業政府向來是採自由競爭，但從一九七九年開始，政府對產業發展採取了人為干預的手段。當年，新加坡政府採納了由勞、資與政府代表三方合組的「全國工資理事會」提高工資的建議，連續三年，將全國受僱人員工資每年調高二○％，此一調幅，遠較當時新加坡勞動生產力的增加率（不及三％）為高。

主動鼓勵轉向技術密集

　採行這項措施，當時出任貿易及工業部長的吳作棟在一篇演講中說得十分明白。他說，一九七六至七八，三年間，中華民國、韓國與香港每年平均工資分別提高一六％、三四％及一五％，而同時間新加坡工資平均僅增加三•七％。
　低工資顯然是由於廉價勞力充分供應所致，然而這其中絕大部分新增的勞力，都是來自印尼與馬來西亞；為配合這些新增的人口，新加坡無論在資源或公共設施方面都要付出很大的代價。
　如果不考慮這些新移民，據估計，一九八○至九○年間，新加坡國內勞動力年平均增加人數將減少為兩萬人，此一人數，將遠較在同一期間欲維持八％的每年平均經濟成長率所需的新增勞力四萬一千人為少。因此，新加坡面對了不是降低經濟成長率至年率六％，就是繼續大量引進外國工人兩者間的抉擇，但無論那種方式，都會引起政治、經濟乃至社會方面的困擾，唯一能避免這種困擾的就是第三個選擇–提高生產力。
　據估計，如果生產力能從當時的年增加率三•四％提高到六％的話，就可以在不引進外國勞工的情況下，達成每年八％的經濟成長目標。因此，新加坡決定大幅提高工資，迫使業者加速改變產業結構，其最終目的，在降低產業對勞力的依賴程度；另一方面，政府也對業者引進技術密集工業，從事提高生產力的各種努力，給予合理的獎勵：
　1.以准許加速設備折舊，及對業者推動機械化給予低利貸款。
　2.對科技及研究發展活動，提供獎勵與補貼。主要辦法有：
　–成立技能發展基金。所有公私僱主就其所僱用的月薪不超過七五○元新幣的受僱員工，提撥相當於該等員工薪水的四％做為基金。基金主要用於促進跟新加坡經濟結構改善有關的活動，分成發展諮詢津貼、機械化利息補貼及訓練津貼三部分。以訓練津貼而言，主要用於政府的在職訓練，及因產業結構調整而失業之工人的再訓練。
　–與法國、德國合作，分別成立新法、新德技術學院，訓練科技人才。
　–以租稅抵減方式，獎勵業者之研究發展。
　一般認為，經由這些努力，目前已產生了促進工業升級的預期效果。投資活動仍然熱絡，但勞動力成長已告減緩，顯示生產力提高，外國工人流入大為減少，新的投資計劃已轉向高度技術及資本密集的工業。可以說，新加坡產業結構已成功地脫胎換骨，即將完成一次產業成長的蛻變。

有所為，有所不為

　根據以上說明，筆者強調三點：
　1.整套新加坡的產業政策，顯示了政府對產業活動進行了干預的態度。
而採取干預態度的主要理由，是他們預見：與其聽任勞力密集產業自然發展下去、削弱競爭力而不得不調整產業結構，不如現在忍受一時痛苦，馬上主動調整來得好。
　2.進行干預的手段，主要是藉金融、租稅等方式，而不是進行直接管制（例如新加坡政府並未以直接干預方式限制勞工的流入）。
　（二）交通政策
開發中國家因為經濟發展及都市化的結果，通常都面臨著嚴重的交通及住宅問題。然而新加坡卻因為採取了適當的政策而化解了這些問題。
　為了解決交通擁擠的問題，新加坡規定在尖峰時間（上午七點半到十點一刻）進入限制區（即市中心鬧區）的小汽車、小貨車、計程車等，必須繳費才得進入，下午三點半到七點，搭計程車進出限制區的一律依跳錶價多付一元。
　另一方面，新加坡正計劃大力發展大眾快速交通系統，同時大幅提高小汽車的牌照稅，使新加坡人的小汽車變成了全世界課稅最重的小汽車。
　這一套交通政策設計的理論構想是什麼呢？一言以蔽之，就是將使用小汽車所產生的額外「社會成本」（social cost）強制由使用者負擔，使得使用者在依據成本效益原則，決定該不該做某樁事情的時候，充分考慮到做這樁事情對社會大眾可能產生的有利與不利影響，從而使私利的追求與公益的增長能取得協調一致。
　（三）住宅政策
　一般開發中國家的住宅問題有二，一為住宅數量不足；二為住的環境素質低劣。在此情形下，政府必須扮演一干預市場機能的角色，一方面提供平民住宅，使得住者有其屋；另方面作好都市及住宅規劃，以提高住的環境素質，並且降低都市更新重建的成本。
　新加坡成功的國民住宅（租屋）計劃，舉世聞名。其令人欣羨的優點有：房價低廉（平均每坪約為我國房價的二分之一到三分之一），且貸款期間長達二十年；環境素質優良。此一政策成功出色的主要因素有三：
　1.公積金制度
　資金籌措與土地取得是一般國家進行國宅建設最棘手的難題，而新加坡分別以公積金制度與土地徵用法克服了這兩個困難。
　公積金制度是一種強迫性的儲蓄制度，目的在迫使大家未雨綢繆，儲蓄青壯年時的部分所得，備養老之需。
一九五五年創辦，目前之提撥率為四五％，即僱主每月為員工繳納員工薪資的二三％，員工自己再繳納二二％，公積金統由中央公積金局保管。員工除購買國宅及進行若干少數投資事項外，不得動用其帳戶內存款，直到退休時方得提取。中央公積金局將此一資金投資於政府債券，政府則運用此一長期性資金進行重大經建計劃（包括徵購土地及補貼國宅售價等）。
另一方面，社會大眾則可以其公積金的儲蓄購買國宅。

低價收購私人土地

　2.土地徵用法
　土地資源稀少的國家，第一不應容忍土地的兼併，其次不能放任土地的任意使用，以致形成建設的髒亂。新加坡在一九六六年頒佈土地徵用法，規定政府得基於公益目的，以較市價顯著偏低的價格，徵用任何民間土地，政府依計劃興建住宅或建築物出售，或直接將土地轉售給民間，惟民間須依建設發展計劃藍圖興建，不得任意變更。
　在這樣的土地徵用法之下，人們對於持有土地之興趣極低，自無可能發生土地投機或土地兼併的現象，對社會財富的分配很有助益；其次，因徵收價格便宜，國宅成本降低，嘉惠低所得者，亦為財富良性重分配的有效作法。
　3.高效率的中央公積金局及建屋發展局
　公積金制度源於英國，因此世界上實施此一制度的國家主要均為不列顛國協的國家，目前一共有十三國，但實施績效最出色的僅有新加坡一國，原因即在於新加坡政府的行政效率高。另一方面，參觀過新加坡組屋的人士，大概都會對於那種提供了一個維持人的尊嚴、健康與愉快生活環境的優良社區規劃，留下了難以磨滅的印象。具體言之，新加坡政府所提供的住，不僅是一個住的硬體空間而已，
也是一個舒適的住的環境。
　（四）人口政策
　新加坡地狹人稠，資源有限，因此家庭計劃政策非常徹底，其主要內容為：
　1.醫藥費
　–政府醫院所收的分娩費，每多生一個嬰兒，費用即隨之增加。亦即愈生愈貴。
　–凡擁有兩個或兩個以上孩子的孕婦，到保健中心作產前檢查時，每次要付千元診費。
　2.生產假期
　–第三個孩子以上的產婦，不能獲得有薪產假；假若在產後接受絕育手術，則可以得到有薪病假。
　–凡是政府公務員進行絕育手術，均可獲得七天全薪假期。
　3.所得稅扣除額
　第四名及以後的孩子不能享受扣減所得稅寬減額的優待。
　4.小學的選擇
　兒童選擇小學的優先權依下列情況排優先順序：
　–第一優先情況為父親或母親在生育第一個或第二個孩子後即接受絕育手術者。
　–第二優先為一個孩子或兩個孩子的家庭。
　–第三優先為父親或母親在生育第三個或第三個以後的孩子即接受絕育手術，不過，有關父母必須在四十歲之前施行這項手術。
　5.組屋分租權
　只有不超過三個孩子的家庭才有資格分租租屋。
　（五）教育政策
　教育的基本理想是「有教無類」與「因材施教」，因此採用普通與技能教育雙軌教育制度。在整個教育流程中，隨時觀察孩子各方面的發展，以安排其接受普通教育或技能訓練。
　新加坡整個系列的教育流程中，在三個階段實施「分流」（streaming）。也就是分別在小學三年級結束時、小學畢業時及初中畢業時，以其學業成績實施分流。
　第一階段的小學教育，課程著重在算術及兩種語文的訓練。三年級結束後舉行分流考試，成績最差的二○％學生，接受單語教育，畢業後接受初級技能訓練，其餘的則接受雙語正規教育。
　小學畢業的離校考試是第二階段分流。總成績最好的一○％學生接受兩種語文並重的課程；次佳的四○％學生修讀第一語文是英文，第二語文是母語的課程，修業年限都是四年，其餘五○％成績較差者接受單語普通課程，四年後參加考試及格者，再修業一年，即可參加中學會考，不及格的則轉入技能教育系統接受技術訓練。
　初中畢業的會考是第三階段的分流。約一○％成績最優的學生進入初級學院，接受正規高中課程；成績次佳的二○％學生進入工藝學院；其餘七％的學生轉入技能教育系統，接受技能訓練。
　初級學院畢業時再舉行會考，及格者視成績優劣分別進入新加坡大學、南洋理工學院等接受大學教育；不及格者則接受高級技術訓練。

理想公共政策設計的原則

　現在，我們可以就上述新加坡的公共政策為例，來談一談設計一套理想的公共政策應把握的原則。
　公共政策的設計者是政府，其實施對象是社會大眾。設計公共政策時政府如何把握干預民間活動的分野？
　以新加坡為例，政府除了實施以上的政策外，我們還可以列舉許多小措施，來突顯新加坡政府管其所應管、干預其所應干預的合理而積極的態度：

政府干預的分野

　–若房屋外表油漆斑剝，影響公共環境美觀，於是政府會通知屋主油漆，逾期不漆，政府會派人代漆，隔日帳單送來，必須照單付款。
　–摩托車前後座的人，均需戴安全帽，否則受罰。理由是出了車禍，整個社會也要付出代價。
　–居民損毀道樹，要科罰金；若非砍不可，必先獲得政府許可–政府有責任為社會大眾保護他們的環境與公共財產。
　–所有攤販必須申請執照，在規定處所合法營業，絕無野雞推販滿街擺攤的現象。
　–養狗、猴及鴿子等要先申請，待主管機關視察，發給執照後才能開始飼養。狗、猴之飼養執照上均貼狗、猴之半身側面照片。
　–在許多公共場所，都貼著條例各種「不能做」事項的公告，這些事項，如吐痰、丟垃圾等，如果做了，就須按「價碼」受罰。諸如此類，雖然新加坡經濟是一個自由市場經濟，但是政府管的事也不少，不過要強調的是，幾乎所有的干預，其干預的理由都符合公共政策設計執行的原則，而且一干預就干預得很徹底，使人們很少想到僥倖投機。

理想公共政策實施的條件

　此外，一個優良公共政策的形成與落實，還必須做到縝密的設計、廣泛而且說服力的宣導，及有效嚴格的執行。
　–為了研擬限制小汽車等進入商業區的計劃，新加坡交通當局花了兩年時間研究道路狀況、交通流量、搭車人數及停車面積。
　–為了環境清潔，花大量人力物力分區研究垃圾的內容，據以訂定罰款的「價格」。
　–為了不斷改善其教育分流制度，由教育部長率領教育專家到以色列、德國及蘇俄，實施調查各國的教育制度後提出新的「英才教育」計劃。

清廉、責任、人才

　新加坡政府每要推行一種新政策時，一定先由主管官員對政策形成之背景、預期效果及社會大眾應作之配合詳為解說，爭取大眾的諒解與支持，接著即由大眾傳播媒介密集式的宣導，最後是嚴格公正的執行。
　無論是設計與執行，顯然都依賴一個具有第一流效率的政府。而政府要有效率，第一個條件就是做到清廉政治–公職人員不貪污，其次應做到責任政治。責任政治的意思，是永遠有適當的人在適當的位置，對解決問題負責。
　清廉政治也好，責任政治也好，成敗全繫乎於人。人，或者人才，才是優良公共政策最主要的源頭，也是新加坡成功的奧秘。
　一個新加坡朋友告訴我：「新加坡成功之道，就是它像吸盤一樣，吸住了所有東南亞的一流人才。」就新加坡政府而言，擁有人才的主要方法，第一就是挖角，不但向民間挖，也向國外挖。其金融管理局（相當我國中央銀行）執行董事黃文盛即為南非華人；我國許多人才，受聘於新加坡政府及民間企業的也不計其數。近日報載新加坡又開出優厚條件，延攬爭取我國留美人才，其挖角之積極生猛，
令人生畏。
　擁有人才更根本的作法就是培養，前文已述及其整套教育制度，最近據說即將開始實施英才教育計劃。

待遇「合理」

　挖角與培養都是新加坡政府留用人才的作法，而要做到留用，靠的是「合理的待遇」！新加坡公職人員的待遇，具有國民間企業相競爭的能力。李光耀說：「如果不能給政府領導人員與私人企業相彷彿的報酬，就等於將物色人才的範圍侷限在才能較差、成就較少的人……。有志從政者固然在心理上要做好犧牲的準備，但站在政府立場，應該把這種犧牲置於合理的基礎上。」不僅如此，新加坡政府公職人員高低薪資的差距達到二十倍之多，遠高於我國，其部長一級的月薪約合新台幣三十二萬到四十萬，充分顯示出其善用利潤誘因體系激發效率的現實作法，與民營企業類似。另一方面，新加坡政府也竭力滿足人們在食、衣、住、行、育、樂等基本生活的需求，使無虞匱乏。

結語

　我們也許可以找出許多因素來解釋新加坡的成功，但無疑地，其中最重要的一個一定是：尊重市場價格機能，善於運用利潤動機，而政府又能以一流的公共政策對價格機能進行適當的干預。這難道不是計劃性自由經濟民生主義的理論與實踐嗎？（石齊平為行政院經建會專門委員）
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