論台灣工業長期發展政策

自四十年代末期以至五十年代初期，政府完成一連串的外貿改革以後，二十年來台灣經濟一直在出口導向的勞動密集工業的衝力下維持高速發展。但是在這個發展過程中，國內和國外的情況已經發生了重大變化。就國內而言，出口工業發展一向所依賴的廉價勞力漸趨枯竭，以致工資不斷上漲。就國外而言，以往廉價工業品可以暢銷無限的國外市場漸漸遇到了阻礙。一方面，先進工業國家對新興工業國家的廉價工業品進口先後加以限制；另一方面，新興工業國家的廉價工業品在國際市場上已經展開了劇烈的相互競爭，同時工資更低的後進國家也先後加入了這個競爭的行列。這些情況的推演，在世界經濟持續不穩定的六十年代尤其顯著。

未能趁熱打鐵

　較之這些情況更為重要的，是世界科技突飛猛進；工業先進國家固然遠遠超前，若干新興工業國家亦不甘落後，急起直追。我國在科技方面雖然也有進展，但是比較緩慢，以致落後的距離愈拉愈長。
　這些變動的綜合結果，是台灣工業在國際市場上的競爭能力每下愈況。可是，儘管國內國外發生了這些不利於台灣工業發展的變動，政府的工業發展政策並沒有顯著的改變。這些政策一方面是獎勵外銷，另一方面實際上是鼓勵內銷。前者的政策手段，主要是稅捐減免和融資優待。後者的政策手段，主要是關稅保護和進口管制；而不在少數的公民營企業，更因設廠限制而享受免於所謂「惡性競爭」的保障。採取這些保護措施的目的，本來是扶植發展初期的「幼稚工業」。但是過去二十年的事實證明，那些受保護的工業很少脫離了幼稚階段，甚至患上了小兒麻痺。而在國際市場上經得起風浪的工業，幾乎都是享有比較利益，因而在實際上不需要太多獎勵的工業。
　我們可以大膽的說，假如在五十年代初期繼外貿改革之後，政府便朝著自由化的方向改革金融制度，並朝著避免重覆課稅的方向簡化稅制，同時對外按照一定的進度降低關稅壁壘，對內按照一定的步驟撤消設廠限制，而政府本身則集中全力改善基層設施、加強對海外商情的報導和貿易、投資，以及技術合作的聯繫、促進成人技藝訓練和職工教育、興辦高等技術學校，和提高大學品質，台灣經濟發展必然較實際上達到的成果更加輝煌，台灣工業技術也很可能早已自動升級。
　這幾句話所包含的淺近道理，我相信政府官員都知道。但是因為他們的顧慮太多，以致把這些早就應該進行的基本改革無限期的拖延下來。現在我們聽見財經首長強調自由競爭的經濟政策，雖然略嫌遲了一點，他們的勇氣和魄力還是值得我們欽佩。只要他們能夠貫徹他們的政策主張，我們相信台灣經濟今後仍可能創造新奇蹟。這是我個人特別感到可喜的一面。
　現在我要談可憂的一面。在過去一年半的期間，世界經濟正好發生嚴重的衰退。財經當局還沒有來得及施展抱負，便被迫對陷於困境的工業進行緊急搶救。他們煞費苦心，使出所有紓解的法寶，而結果似乎沒有收到顯著的成效；倒是那些原來不具競爭能力而應該被淘汰的工業，在政府種種紓解措施之下仍能勉強維持。我不知道這種情形是否罕見，如果是相當普遍，台灣工業進一步發展就會增加許多困難。
　所幸政府在忙於採取紓解措施的同時，並沒有鬆懈促進工業轉型、技術升級的努力，這一點由政府正在積極推動的「策略工業發展方案」可以證明。

只是過渡的辦法

　所謂「策略工業」，是指符合政府所定若干標準的一百五十種產品超過其總營業額五○％的工業。這些工業為著改良設備，不但可按照低於銀行公定利率兩個百分點的優待，借到相當於其購置成本八○％的資金，而且可自借款後第三年起開始分五年還本付息；除此以外，還可享受稅捐減免的優惠。照後來的補充規定，公民營企業若採購策略工業產品，則其所自產的策略性工業產品縱然不及其總管
業額五○％，亦可申請「策略工業發展方案」的融資優待。現在這個方案的適用範圍，好像又放寬了。
　比較值得重視的是，政府為什麼要特別獎勵指定的一百五十種個別工業？我不知道這是因為政府在主觀上認為這些工業具有策略的重要性，還是因為這些工業本身具有顯著的潛在競爭能力，值得政府把它們列為發展的重點。如果是後一種情形，似乎不需要採取這樣強烈的措施。如果是前一種情形，採取這樣強烈的措施也不定有效。
　過去有太多「有心栽花花不發」的例子，現在再說實在沒有意思。我們所關心的是，銀行可以貸放的不引起物價膨脹的資金究竟有限，其中公營企業肯定佔去了一大部分，餘下來的可貸資金放給生產一百五十種策略工業品的工業，以及對這些工業供應半成品或配件的工業多了，則可借其他工業的資金就少了。
　也許有人說，現在工業界對策略工業專案貸款的申請並不熱烈，這是事實。不過，現在美國經濟已有復甦的跡象，假如今年第二季的情況更見明朗，我預料策略工業專案貸款必將供不應求。那時凡是與「策略工業發展方案」沾不上邊的企業照銀行公定利率必將借不到它的所需要的資金，地下錢莊的生意就會更好了。可貸資金如此武斷分配的後果，也值得我們憂慮。
　再說，「策略工業發展方案」以融資優待的手段鼓勵策略工業產品的採購，一方面使這些產品的生產者多加了一層保障；另一方面，假如有些產品的品質在實際上比不上進口貨，就不免影響購置者的生產效率。全盤得失如何，尚屬未知。所以儘管「策略工業發展方案」較其他各種各樣的紓解措施具有更多的、更積極的長期政策含義，仍然只能算是過渡的辦法。

世界的一份子

　在另一方面，我個人非常同情政府官員，他們究竟應該怎麼辦呢？我先後讀過「天下雜誌」刊載的經濟部長趙耀東先生去年十二月九日在台大的演講詞，和今年一月九日在東海大學的演講詞，心中萬分感動。他深深體認在這個科技競賽的世界貿易大戰中不進則退的危急，所以語重心長的說：「今天整個台灣的經濟，不是談政策怎麼樣，方案怎麼樣，現在要談的是行動怎麼樣。」因此他把今年定為「行動年」。不過我們讀趙部長的講詞，發現他領導的行動後面，不但有政策、有方案，而且這些政策和方案都是基於一套極其正確的看法。由於這些看法非常重要，所以我想多用一點篇輻對之重新予以認定。
　趙部長的經濟政策和行動方案是什麼呢？他說：「台灣的經濟政策，一定要考慮世界經濟環境。整個台灣是世界經濟面的一環，而且和世界每一個國家都有聯繫。」因此「以後台灣的經濟必須完全自由，大門洞開，讓外國人能夠投資，然後把我們的產品外銷世界各國或回銷其本國，這是台灣經濟升級的唯一辦法。」
　在這個大政策方向之下，他的行動方案一方面是引進外資，從而引進與之俱來的生產技術、研究發展、企業管理，和海外市場；另一方面是改善現有工業結構和建立產銷秩序。
　前一個行動方案的初步具體表現，是與日本豐田汽車公司合作設立一家年產二十萬輛的汽車廠，和與美國電話電報公司合作發展資訊工業。此外，還有王安來台投資設廠和其他外資合作計劃，有的已經開始進行，有的尚在接洽之中。趙部長十分瞭解，引進外資一定要付出相當的代價，這是非常不得已的事。
　至於改善現有工業結構的行動，現在也已經初步展開。依趙部長的構想，現有的工業將分門別類，各自形成以母體工廠為中心而以子體工廠為衛星的金字塔。這當然需要輔導。最近經濟部成立了幾個「先鋒隊」，分別協助中小企業走向自動化、簡約能源、實行資訊管理，和推展外銷。其涉及融資的部分，可能已經列入前面提到的「策略工業發展方案」的融資專案項下。
　另外一個重要行動，就是建立產銷秩序。趙部長說得好：「我們國內的產品，有五四％外銷，我們不可能因為保護國內的工業，而摧殘外銷的工業。但是沒有國內的工業，外銷工業也不可能有基礎。在這個原則下，我們保護國內工業，而不影響外銷，就是希望產銷有秩序。」所以趙部長所指的保護國內工業的方式，「不是禁止進口，不是高關稅，而是有秩序的競爭。」
　什麼是「有秩序的競爭」呢？趙部長在這具體提出他的自由貿易政策。他說：「因為我們是以外銷為導向，所以（國內製造的）原料、半成品一定要用國際價格賣。否則下游產品就無法外銷，失去市場。自由貿易就是在國際上價格能競爭，凡是現有價格在國際上不能競爭的，尤其是母體工廠，絕不批准。」因為價格競爭與品質競爭密切相關，所以趙部長進一步說：「國內有製造的東西，……品
質不合格的准許進口，價格不合理的也准許進口。假如品質也合格，價格也合理，我不發進口許可證。」這就是說，這些東西「一定要在國內採購」。趙部長很正確的指出，國際價格有長期合約價格和現貨市場價格的分別，後者有時只夠維持變動成本。如果外商按照這樣的價格在國內傾銷，便應加以抵制。

氧氣罩過多

　我之所以用這麼多篇幅複述趙部長已經公開發表的政策意見，是因為這是政府官員第一次對台灣工業技術升級提出的最完整、最具體，和最有建設性的意見。我個人除了欽佩趙部長的道德勇氣以外，對他所強調的自由開放的經濟政策同我自己的一貫主張不謀而合尤其感覺欣慰。至於他所提出的引進外資和改善工業結構建立產銷秩序等行動方案，大部分我也沒有異議。
　本來我不大贊成政府插手應該由企業本身承擔的工作，我在前面對「策略工業發展方案」也表示有所保留。但是多年來政府對企業提供了太多的氧氣罩，太少的健身房供它們鍛鍊公平競爭的能力，以致它們沒有競求技術革新的習慣和意願；同時政府在海外商情和新技術發展的報導和聯繫方面，以及科技教育和職業訓練方面，也都做得不夠，以致多數企業墨守「陳」規，及至為事勢所迫而不得不求變通，亦不知從何著手。
　從這個觀點看，現在由政府採取行動，協助工業改善結構，也可以說是對以往政策後果的抵償。其所付的代價，我們也只好容忍。不過政府應該認清，這究竟是非常的手段，最好早日使之納入常軌。
　關於建立產銷秩序，我心倒是有一個問題。趙部長強調國內製造的工業品一定要能夠同外國貨在品質和價格上競爭，否則就准許外國貨進口。我不知道這是趙部長希望國內工業在一定期間達成的目標，還是對國內工業提出的立即兌現的要求。
　照趙部長所用的「現有價格在國際競爭」的語氣，他顯然是要求國內工業在最短期內就能應付外國貨的競爭。既然趙部長又說過「保護的方式不是禁止進口，不是高關稅」，那麼又何必要「國內有製造的東西一定要在國內採購」呢？如果趙部長的顧慮是國內有些工業家不免有崇洋的心理，我想他可能低估了國內工業家的利潤觸覺，向國外採購究竟比在國內採購麻煩多了。
　再說，照趙部長建立產銷秩序的行動方案，每一種國內製造的工業品，都要隨時查核它的品質和價格，以便決定是否要開放進口，還是限在國內採購，豈不是太麻煩嗎？而且像這樣麻煩的事，政府最後管不管得了，也是問題。
　比較更值得注意的問題，是趙部長的行動方案只是重點性的。雖然他已經開始整頓一部分公營企業，但是他不諱言因為遭遇困難而延緩進行。至於「以國內市場為主、暫時要靠關稅保護才能生存」的中小企業，他似乎採取暫時不管的態度。在這種情形之下，產銷秩序就有雙重標準，即一部分工業的產銷秩序主要靠自由競爭來維持，其他工業的產銷秩序則仍舊用高關稅乃至禁止進口來維持。採用雙
重標準的代價，是必然影響外銷。各類工業彼此之間都有直接間接的相互關聯，縱然某些工業生產完全內銷的消費品，它們也會同那些主要依賴外銷的工業以及對這些工業供應半成品或配件的工業競爭數額有限的生產資源。假如某些無效率的工業因為高關稅和禁止進口的保護而取得在公平競爭的產銷秩序之下得不到的生產資源，那就造成生產資源的浪費，而這正是經濟政策之大忌。
　總之，我由趙部長的兩篇演講詞所得到的印象，是他強調的自由經濟政策是一個長期目標，而他的行動方案大部分則是過渡性的和權宜性的。長期目標自然是不輕易改變的；至於為著達成長期目標而採取的過渡性的和權宜性的措施，則是隨著走向長期目標的進度而改變的。
　我個人覺得，雖然趙部長提出的政策目標和行動方案自成一體，網領分明，但是我們還不能清楚自出全盤長期發展政策的輪廓。而且趙部長所談的，主要限於經濟部職權範圍以內的事項，這一點很容易理解。但是考慮全盤長期發展政策，至少不能不談稅制和金融制度的改革，否則趙部長的政策目標可能很難達成。基於這些考慮，我現在從台灣工業長期發展的觀點，重申以前提過的政策建議，並就現實的考慮略予補充，希望與趙部長的政策主張相輔相成。
　第一，政府立即著手調整關稅稅率，儘量縮小各類貨品稅率的差額。奢侈品的稅率可以比較高，但是定得太高可能鼓勵國內濫造，反而浪費更多的生產資源。
　這一步工作完成之後，政府立即訂定一個時間表，宣佈在一定的，不太長的期間內分段降低關稅稅率，直到約略與工業先進國家的平均稅率相等為止。這個新訂的稅則，適用於所有對我國貨品進口不加歧視的國家；如有歧視的情形，則仍適用未修訂前的較高稅率。在關稅稅率尚未降到最低標的以前，仍用趙部長的辦法來維持國內工業的產銷秩序。但在關稅稅率已經降到最低標的以後，國內工業的產銷秩序則改由低關稅之下的自由競爭來維持。不過對低價傾銷的進口貨，仍應加以抵制。
　第二，政府立即訂定一個時間表，宣佈在一定的不太長的期間內完全撤銷「自然壟斷」以外的公民營企業的設廠限制。在這個期間，政府督導所有公營企業改組為獨立公營公司，或移交民營。為確保新設的工廠達到一定的經營規模，對最低的資本額可加規定。
　第三，政府現在設立的推動自動化、節約能源、資訊管理、外銷等先鋒服務隊以及類似的設施，在一定期間內合併為獨立公營服務公司，或移交民營，使之根據企業經營原則繼續進行轉移技術、開發產品、推廣市場、改善管理等諮詢工作。
政府立即將獎勵外資的相等有利條件發展大貿易商，並以鼓勵中小企業合併的相等有利條件鼓勵現有對外貿易商行的合併或聯營。政府內部現設的貿易機構，應於最近期內改組為獨立公營公司，或移交民營。
政府在最近期內簡化稅制。第一步是實施「營業加值稅」，以消除重覆課稅之弊，而使外銷退稅臻於簡化。進一步改良稅制的大方向是，與其就個案減免稅捐，不如就一般原則滅免稅捐；而就一般原則減免稅捐，又不如普遍降低稅率。因為只有這樣，干擾最少，效果最大，而稅收亦可望有增無減。
政府在最近期內改革金融制度，使之臻於健全靈活，以便有效吸收和分配不引起通貨膨脹的可貸資金，而毋需政府動輒設立融資專案。最重要的一步，是改組現有的公營金融機構為獨立公營公司，或移交民營。
另一項重要的急務，是疏導地下錢莊，使之納入正規金融系統。過渡方法之一，是改進現設的信用保證基金，使之主要根據保險原則擔保現在依賴地下錢莊提供融資的中小企業的借款風險。最重要的擔保條件，是申請融資的企業一定要有最低限度的經營規模。這些企業申請的融資一經擔保之後，即可直接向任何一家銀行按照略高於市場通行利率洽借款項。這樣，一方面可望大幅減輕中小企業的借款利息負擔，使其正常發展不致受到阻礙；另一方面，由於借款的客戶減少，地下錢莊可能被迫接受納入正規金融系統的安排。

金融制度是瓶頸

　我在這特別對金融改革多講幾句話，是因為現有的金融制度已被公認為進一步經濟發展的「瓶頸」。我們知道，過去三十年間，香港經濟發展所遭遇的困難最少，而它的工業竟能在亮無保護與特別獎勵之下發展起來，除了自由港的許多便利及其他優越條件之外，比較健全而靈活的金融制度實在是一個重要關鍵。新加坡在這一方面的情況也差不多，假如沒有一個比較健全而靈活的金融制度，新加坡的經濟發展–尤其是工業發展–絕不可能如此順利。這是特別值得我們借鏡的地方。
　趙部長對自由經濟政策的執著態度實在比我強得多；相形之下，我算得上相當保守。我現在想抱著這個比較保守的態度，對政府設置「自由貿易區」的構想講幾句話。
　「自由貿易區」的設置，自然有多種目標。其中之一應該是把「自由貿易區」作為自由貿易政策的試金石，從而希望對區外的工商業發生「示範」作用。在我看來，這個構想可能不切實際。我們實在沒有「自由貿易區」的條件，假如將來「畫虎不成反類犬」，除了影響其他目標之外，反而歪曲了國內工商業者甚至一部分政府官員對自由貿易政策的形象，以致對政府現今走向自由經濟的改革產生更大的阻力。這個後果，事先不能不周詳考慮。
　站在政府的立場，確實也有許多難言之苦。現在有不少學者要求政府全盤修訂法規制度，趙部長自己也表有這種需要。這些見解都非常重要，我個人尤其贊成。不過，假如我們冷靜思考，就知道一個由農業社會蛻變為工商業社會的國家所面臨的種種困難，絕不是說一聲「改革」就改革得了的。例如十八世紀中葉的英國和法國，也是剛剛由農業社會蛻變為工商業社會；當時由於蒸汽機的應用逐漸普
遍，製造技術已經進步到一個地步，使工商業需要不斷的擴充國外市場。但是那時兩國的制度都跟不上時代的要求；尤其是在重商主義政策之下的種種管制以及因此造成的特權，更窒息了工商業的健全發展，並且成為制度改革的阻力。
　在英國，直到十八世紀末年以自由貿易政策代替重商主義政策之後，許多問題才迎刃而解。而在法國，由於走向民主法治的過程遠較英國緩慢和艱難，關於經濟政策的爭辯長時間停留在社會哲學的探索階段，對實際政策影響很小。直到十九世紀中葉，法國才走上自由貿易的方向。而那時英國經濟的發展已經遙遙領先。

問題並不獨特

　我講這一段話，是希望說明台灣由農業社會蛻變為工商業社會所遭遇的許多問題並不是獨特的，英國和法國只不過是兩個比較方便的例子。眼前的正面例子，是香港和新加坡。這兩個地方都曾被英國統治了一百多年；在英國統治之下，這兩個地方雖然都沒有民主，但是卻都有相當良好的法治基礎，另外還有主要由英國人建立起來的自由貿易不可缺少的世界貿易網和金融制度。這解釋何以香港與新加坡在近二、三十年，經濟發展的過程中比其他開發中的國家遭遇較少的困難。但是這些制度都不是一蹴而幾的，也絕不是在台灣境內設立一個「自由貿易區」就能發生示範作用的，而這也正是政府面臨的最大困難。
　不過，我們總要儘快採取行動，才能希望解決問題。趙部長強調「我們不能再等待」，這種心情大家都能瞭解。我想最重要的，還是儘快建立行動方向的共識。也許有人認為我們應該多看看南韓。南韓工業發展的表現，實際上比香港和新加坡更好，而它也是一個剛由農業社會蛻變為工商業社會的國家，因而也有我們所遭遇的問題。尤其值得我們警惕的，是一九六○年代南韓所採取的促進工業發展
的措施，有許多幾乎都是我們的翻版，但是南韓工業發展卻後來居上。往深一層看，我們就不難發現：南韓的成功，固然是因為政府和人民都肯硬拚，而更重要的則是一般人都肯奉公守法，因而可以濟制度之不足。
　另一方面，自一九六○年代之初，南韓政治局面穩定以後，無論是輕工業或重工業的發展，都是出口導向，也就是對外競爭的導向；同時南韓也沒有我們這麼多龐大的公營企業，因而減少了許多「後顧之憂」。所以南韓人民雖然在所得分配和消費方面為經濟發展付出了很高的代價，但是畢竟養成了不少在國際市場上具有競爭能力的企業。

南韓的路線走得通嗎？

　我們能不能走南韓的相同路線呢？回答是：我們並非不想走；實際上，由過去的政策措施可以看出，我們曾經躍躍欲試，甚至可以說曾經試過，但是南韓的路線我們走得通嗎？
　無論如何，根據我的瞭解，南韓的政策方向現在已經開始改變；外人投資的限制已漸放寬，銀行制度也在朝著自由化的方向積極改革。在孫悟空護送唐僧到西天取經的初步功德圓滿之後，頭上戴的金箍也就自然不管用了。假如在不久的將來，南韓為著加強工業外銷的長期競爭能力而通盤改革不合於現代化要求的法規制度，我個人一點也不感到驚奇。
　現在有不少人因為南韓的某些工業追上了，甚至超過了台灣的同類工業，而認為南韓可怕，恕我不敢苟同。不過，假如真的有一天南韓大刀闊斧改革不合於現代化要求的法規制度，則以南韓人民的守法精神，和企業衝勁，南韓並非不可能成為「日本第二」，那時南韓就真的可怕了。
　根據以上的觀察，我個人認為，從長期發展政策的觀點看來，我國現在朝著自由貿易的方向進行必要的法制改革，是絕對正確的。而且，也只有面對自由競爭的強力壓力，政府和民間才能激起接受挑戰的豪情壯志，因而法制改革才可望遭遇到最小的抵抗，產生最大的效果。同時也只有這樣，我們才能拾回信心，恢復朝氣。（摘自中央研究院「台灣工業發展會議」演講稿）（邢慕寰為中央研究院院士）