保護主義與我國貿易

一、貿易保護主義之發生
　貿易保護主義是很難指認的。日本人被全世界指為保護主義的實行者，但日本人會告訴你，日本除少數農產品以外，全都是開放進口的；而且稅也不高。歐洲人也被人指摘為傾向保護，但歐洲人能提出許多資料，說明歐洲進口管理之寬；也有不少人說，我國的貿易限制很嚴，但多少年來諸位在臺灣不是天天聽說我們在實施自由貿易政策麼？
　事實上，除了絕對落後的地方以外，世界上從不曾有過商貨在國與國之間，可以絕對自由流動的例子，即使是ＥＥＣ會員國之間，現在也有些限制。

感情上的矛盾

　而且，人們對貿易保護的感情也是矛盾的。
　在此地，我想起一件事：
　民國六十三年，我國因工業漸次長成，為了培育競爭力，開始自嚴格的進口管制轉向逐步開放。那一年的三月十六日，一口氣開放了兩千項的貨物進口。這件事引起了很大的震撼，若干競爭力不足的小工廠曾蒙受打擊。我當時任國際貿易局長，接到一封寄自三重埔的小工廠主人的信，他說：我開此間小廠，有幾十人工作，歷年納不少的稅給政府，自問對國家社會有點貢獻。而你開放進口，讓外國貨競爭得我將要不能生存。你真是民族罪人。
　幾年之後，我和美國代表談判電視機的限額時，美方代表說，美國的黑白電視機工業，過去是世界最大、最先進的；如今已被你們的產品進口所打倒了，不要忘記他們都是美國工人的僱傭者和美國的納稅人。這一段話實質上不是和那個三重埔工廠主人所表示的意思完全一樣麼？
　在這一點上，我們的道德觀受到了考驗：如果我們同情本國感受進口壓力的工廠，就得同情美國的電視機工廠、紡織工廠、鞋子工廠；如果我們認定外國不應該限制我們的貨物，在感情上又如何處理國內工業要求約束進口的問題？
　近代興起的保護思想源自德國。一八三四年德國成立了德意志關稅同盟（The German Zollverein）。此後，德國工業迅速發展，建立了第一次世界大戰之前，經濟力量為當時世界領袖的德意志帝國。
　德國的例子曾被許多學人及世界政治人物引用，認為對外的關稅保護可以成為使國內工業成長的強大動力。
　德國的成功，影響了日本。日本於明治二十七年（一八九四年）首先與英國訂立通商航海條約，開始了此後八十年嚴格的對外保護政策。而此一時期也適逢日本的經濟蓬勃發展。於是，德、日兩國的保護政策，常被全世界人士引用來證明貿易保護對發展國內產業有極大的功用。甚至有人相信，沒有保護，便不可能建立本國工業。
　促成現代保護主義之廣泛發展原因很多，例如外匯缺乏，先進國產業老化，後進國產業幼弱等，此外，還有一些因素應該提及：
　（一）民族主義：幾乎所有的開發中國家都有基於民族主義的限制進口壓力。在愛國情緒之下，人們認定用國貨是道德的；而不去討論國貨價格是否適當？品質是否適當？製造者曾否盡力改良？或此業是否具有成長的基本條件。
　（二）商業利益：生產者私人的商業利益是世界上各處推動保護主義的最強大力量，當國內生產者推動進口保護之時，就業、政治影響，和愛國心是最常被引用的理由，或最常被用來鼓無情緒的理由。
　（三）政治影響：政治影響雖然基本上的原因仍然是商業利益，但也有受直接的政治影響，使得一個國家的政府考慮進口保護。

二、今天的世界貿易與貿易保護

　二次大戰以後，貿易保護隨開發中國家競爭力的養成和已開發國家之間相對競爭力的迅速演變，逐漸強化。現在世界上對日本極其強勁的貿易競爭力已經發展出一種畏懼，而可能導致特別的貿易管制；對ＮＩＣ的特別限制，已開始列入ＭＦＡ的協議之中。可以想見，隨著歐美已開發國家許多產業國際競爭力之持續減弱，國際經濟不景氣之反復出現，對競爭力特強地區的嫉視，和許多開發中國家之逐步進入初期工業化階段，未來世界上的貿易保護有加強的潛勢。

貿易自由化的目標

　不過，全世界國家也都很了解，保護主義的危險是很大的。要促進世界的繁榮進步，必須適當的開放本國市場，通過貿易的競爭以提高生產力，改進效率，擴大世界經濟活動規模。所以，二次大戰後，世界主要國家便不斷以貿易自由化為目標，而發動許多努力，其中最有系統，且具相當約束力的，有ＧＡＴＴ、ＵＮＣＴＡＤ兩大組織，和正在推動中的ＭＴＮ談判。
（一）ＧＡＴＴ的理想：
　二次大戰後，一九四七年ＧＡＴＴ成立。到今ＧＡＴＴ已擁有八十七個會員國，和三十個新獨立的國家，適用它的條款，是事實上的會員國。它的決定等於國際貿易的共同規章。
　ＧＡＴＴ的基本精神乃在於其「不歧視原則」（Non Discrimination Principle），列在協定第一條。此條規定，給予會員國相互間的最惠國待遇。但是，為了許多參加國的特殊環境，GATT又列有若干例外規定，如十九條之Emergency Action on Improts of Particular Products，第二十四條Territorial Application，及第四章（三十六、三十七、三十八各條）Trade and Development均允許簽字國在某種情況下採取限制手段。
（二）ＵＮＣＴＡＤ
　世界貿易暨發展大會（United Nations Conference on Trade and Development）一九六四年建立，目標是使已開發國家開放市場，給予開發中國家以更好的進入機會。其具體的成就是推動ＧＳＰ（優專關稅）制度。
　ＧＳＰ嚴格說來與ＧＡＴＴ第一條的無歧視觀念不合。因此，為了實施ＧＳＰ，ＯＥＣＤ國家得到ＧＡＴＴ同意自一九七一年六月起，允許已開發國家得停止適用第一條規定，以十年為期，迄至一九八一年六月為止。
　到快要滿期時，開發中國家於ＭＴＮ中要求將ＧＳＰ正式訂入ＧＡＴＴ條款之內，但此議不為已開發國家接受。幾經商量，終於在一九七九年四月ＭＴＮ會議中同意，已開發國家得以「特殊及差別待遇給予開發中國家」，而使ＧＳＰ得以在ＧＡＴＴ第一條的規定之外取得法律依據，不至於在一九八一年六月終止。
（三）ＭＴＮ
　Multilateral Trade Negotiations為甘乃迪談談判（The Kennedy Round）之繼讀。
　甘乃迪談判主要目標在降低各國關稅，便利貿易往來。一九七三年九月十四日，ＧＡＴＴ部長級會議在東京舉行，決定為降低各國保護程度，要繼續舉行另一回合的談判，並發表有名的東京宣言，從此稱為ＴＯＫＹＯ　ＲＯＵＮＤ。內容除要求參加各國減稅五○％以外，並對有關貿易的非關稅障礙也一併列入談判，希望予以消除。
　如果ＭＴＮ最後成功並被大多數國家所接受，則ＭＴＮ結果將成為未來若干年國際貿易的基本架構，任何國家都將只能在此架構之中處理貿易問題。

已開發國家的貿易保護

　已開發國家的保護主要在兩方面：一是農業，一是衰老的工業。
　在現代，農業常常是政治上極敏感的區域。農業始終獲有社會極大的同情，農業的衰敗會引致極大的政治不滿。
　同時，農業的競爭條件不能以人為的進步加以改變。因之保護農業便成為所有國家的政策，不論是已開發或開發中的都一樣。
　至於衰老的工業，對開發國家而言，殆無有不認識淘汰衰老工業是經濟發展中不可避免的階段與過程。最終必須縮小那些衰老工業的規模，或甚至全盤放棄。然而，為了不使工人重新就業問題成為政治的負荷，所有的已開發國家都不願見衰老工業淘汰過速。
　已開發國家也無不認識貿易保護對國內通貨膨脹和總體競爭力的不利影響的。只是政治上不容許某一個特定經濟領域突然出現大量失業情況，更不得不以長期經濟利益為犧牲，限制進口。所以，已開發國家的保護是政治性的。

開發中國家的貿易保護

　保護，就開發中國家而言，目前有五個推動力量：
　第一，誤信。誤信自己缺乏競爭力，以及誤信他國可藉「傾銷」扼殺開發中國家的新生工業。各國國內新興的工商業之積極推動這種誤信，以及已開發國家的廠商、一定會在商業上蓄意打擊新興競爭者的自然反應交互影響，使得這種誤信被接受為真理。很多保護措施是由這種誤信而來。
　第二，國家財政要求。對絕大多數的開發中國家，關稅都是不可少的大收入。減少保護，意味歲入之降低。對許多開發中國家，這是一條走不通的路。因之，雖然想放寬，也很少可能。
　第三、國際收支逆差。開發中國家如果資源不豐，人口又眾多，沒有不為國際收支不平衡而煩惱的。當國際收支長期不平衡時，任何國家都要走向減少進口。
　第四、要求以本國市場供本國工業發展的壓力。本國工業界總是希望以一個封閉的，或半封閉的市場，作為新興的本國工業的苗床。
　第五、有些國家，由於非經濟性的原因，工業無法獲得國際競爭力，而這些歷史的、文化的、社會的缺點又非一二代人所可改變。為了維護國家之生存，保護便不可免。東南亞、中東、中南美、非洲儘多這種例子。

三、貿易保護利弊得失的討論

　（一）農業產品的保護及主要工業產品的保護為勢所必至。
　世界上各國農業條件不同。人口對土地的密度不同。因此競爭力的基本情況不同。
　而社會與政治實況絕對不允許農業利益受到可見的傷害。縱使是想像中的傷害，也因不敢試一試的想法很強，終不免於保護。
　有些國家農業的經營形態也成為保護的原因。
　例如日杠的精耕制度，使得它的園藝作物十分精美，但價格奇昂。日本農業就依賴這種高價、小量的產品，以小塊土地養活生活程度很高的農民。廉價農產品的進口勢必從根破壞這種制度。所以日本勢必拼死抵抗自由化（美國要求牛肉、柑桔進口自由化的政治重要性在此）。
　因此農業的保護，對一切農業條件不利的地方為勢所必至。
　至於重要工業，與農業相同，基於各國資源、人口、社會、技術、經濟發展階段不同，保護也是勢所必至。
　對重要工業的保護，最大的缺點在於確定何者需要保護，及保護的程度與時間。
　大工業不管是公民營，在任何國家都有很大的政治影響力，因之，它們要求保護的壓力十分的強。往往造成過度保護以致喪失改進的動力。當這種情形出現時。經濟上所付的代價是很高的。
　（二）先進國對衰老工業的保護也是勢所必至。
　事實上，先進國家無一不了解衰老工業終必淘汰的經濟理由。但是，衰老工業常是雇用人力很多的工業，於是，就業就使保護成為必要。
　（三）保護與進步。
　除了幾個特例之外，大部份先進及後進工業國都曾實施保護政策。而進步最快的德國和日本，保護甚烈。但他們的發展原因很多，因為歷史不能倒流，現在無法證明他們當初若不採保護政策是否就不能發展？然而至今有很多人相信，保護至少是經濟得以發展的一個原因。
　特別是需要時間來培養技術的高級工業，若沒有保護，成長可能會很艱難。這也是很多人的信念。
　（四）然而沒有保護也能進步。
　歐洲的瑞士自很久以前就沒有保護思想。瑞士的經濟發展非常特殊，它專精於幾種工業，而幾乎完全放棄一些被他國認為必不可少的工業，像煉鋼、汽車。它的傳統性農業也很小，而專精於精細的產品，如加工的乳類、肉類、糖果。所有這些工業都沒有要求保護。甚至在面對日本鐘錶及電子錶猛烈競爭之下，它也沒有保護鐘錶的傾向。至於香港和新加坡之不賴保護而發展輕工業更是舉世皆知之例。但是，技術密集工業能不能在完全無保護的情形下出現，爭論很多。香港和新加坡都沒有這種工業，而有一個技術密集工業（照相機）在新加坡試辦卻失敗了（德國Rolei相機）。
　可以確定的是，當技術問題不是主要障礙時，工業大致都能在無保護的狀態下建立。而不能競爭的理由常是社會性而非經濟性的，如紀律不良、工作精神低落等。
　可是，為了國家生存，社會條件又不能輕易改變，則求助於保護以保持國內市場的要求，往往是非走不可的道路。
　（五）保護造成效率低降。
　政治學上有句名言：權力造成腐敗，絕對的權力造成絕對的腐敗。在經濟上，保護造成無效率，絕對的保護造成絕無效率。
　共產國家的例子最明白不過。沒有一個共產國家不是絕對管制進口的。它的工業之缺乏效率，大約已不需要解釋。
　（六）保護造成工業資訊的落後。
　現代的工業產品，特別是輕工業產品和機械，推陳出新非常的快，各種新設計、新觀念隨時在全世界各處出現。
　外國商品進入本國市場後，於陳列、銷售、使用的整個過程中，不知有多少年曾與它發生接觸。同時，它所發揮的競爭力使得本國生產者在受到壓力之餘，不得不盡心盡力去研究人家產品為什麼這麼好？其特色何在？
　這種刺激是普及社會全面的，絕不是派遣少數人去外國考察、研究，或是舉辦展覽會，使人們走馬看花的瀏覽一番所能代替。不許外國商品進口阻礙了最新工業資訊的引人。
　（七）保護被用為商業利益的目標。
　在所有的後進國家中，一個共同的傾向是，工商業者將本國個別的商業利益一律解釋為國家的經濟利益。同時，因為民族主義的關係，在這些地方，公眾的道德觀，被多年培養為無條件接受保護本國商業利益，就是保護國家經濟利益。那些原應提出是否應該付出如許犧牲代價的消費者，一律成為自願負荷高價格以支持國產品的愛國者。至少在大眾傳播工具中，他們的表現是如此。
　此一形勢也有其有利的一面。因為它增加了本國投資者的勇氣與資金積累的速度。然而，過度的保護適足以造成財富的不公平分配，與本國產業之無效率。
　（八）大部份的保護均非必要。
　因為保護的主要原因之一為國內商業利益所推動，所以就全盤經濟利益而言，甚至對各該商業本身，都不是生存乃至發展之絕對必須。
　（九）大多數開發中國家的保護都未收到預期的效果。
　前面指出，已開發國家的保護多屬政治性，而開發中國家的保護目標都是經濟性的。都以通過保護促進國家產業發展為目標。準此而論，成功的例子不多。
　非洲諸國二、三十年以來，一直遵循一種政策，即凡是本國能造的東西（十之九是外人投資的進口半成品加工製造簡易成品的工業），立即管制進口，從不檢討其價格、品質是否適當，利潤是否過高，或是對本國的經濟貢獻多大。時至今日，非洲尚未有一國出現可觀的進步。
　各國產業不能發展的原因不同，各有特殊環境。但仍然可以證明，僅賴貿易保護，不足以促成產業生長。然而，一個可悲的事實，幾乎每一個國家都相信貿易保護是建立產業能力的不二法門。這是因為保護確可立即使少數工廠立時出現，容易被認為是保護的成效。然後，當整個工業並不能蓬勃發展時，時間業已過去，人們多已淡忘當初的目標，並已接受貿易保護為一種自然的秩序，不再懷疑它的全理性了。
　產業發展是許多條件的綜合結果，貿易保護容易或能在其他條件業已出現之時，以促進劑的作用，使成效早一點顯現而已。
　（十）成功的保護須以社會紀律與行政效率為條件。
　其實，效率和紀律大體上是一件事。具有良好紀律的地方，縱使此刻效率不高，終必可以發展出很強大的競爭力；反之，縱使技術蓄積本來就很好，也將逐漸衰萎。

四、我國貿易前途與保護主義

　國際貿易保護主義之強化，對如同我國這樣的輸出國家傷害最大。而我國在這一群國家之中，處境尤其獨特。因為我國既已與很多國家失去外交關係，又不是ＵＮＣＡＴＤ及ＧＡＴ或ＭＦＡ，ＭＴＮ之成員，此一情況十分微妙，需要十分小心，一度蹉跌就會令我們蒙受難以恢復的損傷。而所有的蹉跌之中最可慮的是ＭＦＮ地位之動搖。
　我國能否撤除保護？個人看法是：
　（一）農業保護不但無撤除之可能，而且將會隨農業技術的進步而加強。
　臺灣的農業條件不佳。要維持農業人口的所得與非農業人口的平衡，非投入大量人力，精耕細作，與保障國內農產品之高價不可。
　今後，農業產品愈精緻，成本愈高，其需要的保護也愈大。展望將來，臺灣的農業勢必走日本的精耕方式，以小塊土地生產高價產品，維護農民高收入的道路。因此，農產品貿易，一定會隨著產品的高級化而增強。
　（二）我國對工業的保護
　這個問題，若是向本國的工業家提出，答案一定是必須保護。如果問：香港和新加坡的工業何以能不賴保護而成長？工業界也會有一套理由來敘述新、港與我環境之不同。
　不過，我國必須依賴工業產品的輸出以謀生存。當必須依賴輸出之時，自然就要希望他人的保護不可過強；而希望他人保護不要過強之時，我們是否在道德上，還有立場採取保護政策？
　至於需要高技術的工業是否需要一段在溫室中育苗的時間？
　就世界經濟史而言，高深技術產品方面，國際間成功的例子多非依賴保護，而是依賴自發的努力。
　前面已經提到，日本的汽車工業曾經受到長時期保護。但是無人能說日本如不保護時，汽車工業是不是就不能興起？
　日本的造船工業歷史上是採獎勵而非保護的；它也興起了。個人相信，日本的飛機工業十年內必將興起，它沒有受到保護（反而受到限制）。日本的電子工業、石化工業俱未保護，成長很快。所以保護主義者引用一個例子，我們很容易找到十個相反的例子。
　歐洲的瑞士、瑞典等國從未有保護的政策。一個最極端的例子是，瑞士的Sulzer船用引擎，品質為世界第一，佔世界市場一個極大的比例。然而，瑞士根本沒有海岸，沒有商船隊或造船工業，自無保護之可言。
　高技術工業的研究發展和製造時的人力費用很高，後進國家只花一點點成本就學會了製造，這一點，使得在技術上有能力跟進的後進國家具有極大的優勢。同時，這種產品不能大規模的在生產線上大量生產（汽車是例外），所以先進國的資本與規模的優勢，並不是競爭的有利條件。
　在這種環境之下，後進國家在技術上如逐漸成熟，競爭力即非常強大，實無保護的需要。
　不過，可以用生產線大量生產的產品，則因市場規模成為競爭力的一個重要原因，這些產品（汽車是其中的代表）是否必須先有保護以建立規模，然後再求技術上足以競爭，是個可辯論的題目。在這一點上，日本與瑞典採取了全然不同的策略，卻也各自建設了很茁壯的汽車工業。
　就以上的敏述而言，個人相信，一個依賴外銷生存的經濟，它的工業之絕大部份不該依賴保護生存。
　而我國會不會被外國的保護主義擊倒？
　迄今為止，一個生長中的經濟從未有因外國的強力保護而不能發展的例子。美國對古巴的貿易封鎖比保護更強，並不曾使古巴崩潰。聯合國對南非與羅德西亞（津巴布韋）的貿易制裁也是比保護更強的限制，亦未能使這兩國經濟上受重創。
　不過，保護主義雖不能立即使任何國家經濟上不能生存，對於依賴輸出維持經濟活力的國家，卻可以使它喪失經濟活力。這一點對我國是非常重要的。

實施保護的技術困難

　談保護國內產業是一件得人心的事，是政治上受歡迎的事。儘管人們將為管制進口而付出高價，但在付出高價之前，幾乎每一個開發中國家的國民都贊成保護。尤其是我國，因為不是ＧＡＴＴ的會員，得以自由地採取隨時管制進口，或分地域的限制措施，我國人民對於管制進口之作為一個保護手段，看得非常輕易。其實，管制實施之時，技術上困難極大。
（一）關稅保護的困難
　人們都覺得用關稅代替管制比較溫和而合理。事實上，以關稅作為保護產業的武器困難很多，因為關稅是對產品的。一個產品不一定用於一種工業。當為了這一種工業而保護某種產品時，常常會使另一個工業受到傷害。像保護生鐵會傷害機械業、鋼琴業、鑄造業就是一例。
（二）配額運用的困難
　配額是國際間保護國內產業的常用方法。然而在我國十分困難。因為有配額一定有不足；不管是輸出配額或輸入配額，一定不能就每一個觀點看都是公平的。它只能照顧為決策人所相信的大眾利益，而不能照顧客觀上每一個生產者或銷售者的利益。在此情形下，舉出配額不公之處而加以攻擊，是十分容易的事。
　同時，在我國目前的紀律不嚴的情況下，沒有禁止弊端的能力。制度上天生不能百分之百公平的缺點，加上社會上各種壓力與各種弊端之不能根絕，就會形成一種反對力量使其不能推行。
（三）管制的困難
　我國是隨時使用管制方法以保護國內產業的。但百分之九十九的同胞卻不知道這樣做不符ＧＡＴＴ的條約義務。尤其地域性限制直接與ＧＡＴＴ第一條的最惠國規定相違反。同時，對於已訂有商約，互相給予最惠國待遇的國家，更是違反條約義務。假如有任何國家以我國不信守ＧＡＴＴ義務為理由而撤銷對我之ＭＦＮ待遇時，後患極大。

分散貿易非良策

　分散貿易，是不是能避免保護主義？答案是不能。
　因為世界貿易八○％屬於已開發世界。我國的輸出也大致是如此。若要分散時，分散到那裡去？如果我們把對美國的輸出「分散」四分之一到歐洲，立刻會引起歐洲的強烈反應；如果「分散」到落後地區去，要分散到那裡？能分散多少？
　「分散市場」的最好的對象乃是日本。如果個人猜測不錯，日本在二十年內將成為世界上僅次於美國的大市場，而且由於它本身的經濟情況演變，日本市場必然會逐步開放。今天日本市場的關閉狀態一半由於它的工業競爭力強大，一半由於「行政指導」。在工資不斷上升，科技不斷進步，國際收支不成問題，能源與自然資源進口量漸趨安定時，日本的自然趨勢將是增加進口。除農產品之外，日本將是一個很有潛力的市場。
　除向日本增加輸出之外，「分散」輸出到別的市場若非數量有限，就是會刺激保護主義的增長，沒有消除保護的效果。
　所以我們未來的貿易環境，仍然是在世界各地，小心的與保護主義相週旋。

未來保護政策

　這個問題非常難於立論，因為環境在變化。不但國內的環境在變化，國外的也在變化。今天的結論不一定合於來日的環境。然而，我願提出以下幾點意見：
　（一）必須認識我國非儘量開放市場不足以圖存的基本環境。我國賴貿易生存，又缺乏外交關係與ＧＡＴＴ的會員籍以保護我們的ＭＦＮ地位。坦白地說，我們全賴世界各國的好意來維護我們的地位。別人對我國採取歧視行動時，我國實在無自衛的力量，ＥＥＣ對我歧視就是好例。在此情形下，一方面以實際商業利益，一方面以嚴守國際規律使人們覺得我國是一個好夥伴，才能立足於世界。
　同時為避免形成國內的保護心態，大家一定得非常小心，不要讓披著民族主義外衣的保護要求得到輿論的廣泛支持，以致於變成一股不可抗拒的力量，有害於國家長遠的利益。
　（二）我們實施保護時，不論採什麼方式，關稅、配額、管制、技術條件等等，都得先考慮自己的行政效率與社會紀律是不是能夠使這些措施生效，而不致發生太大的不良後果。
　（三）輕工業生產之直接消費品絕對不宜保護。這一類產品的設計型式與生產技術時時改變，如果缺乏有力的競爭而想維持不落伍是很困難的。而且，這一類的產品，對我國而言，幾乎全是輸出產品，沒有理由保護。假如我們自己的工業不能在本國市場上競爭生存，那就表示在我們這個輸出導向的經濟中，它屬於應該淘汰的工業。
　（四）對尚未具有發展條件的工業不宜太早施予保護。許多種工業必須在先導工業發展了之後才有發展的機會。當先導工業或其他的社會條件未成熟前，即使強力保護，它也不能成長。春天還沒有到，播種也不會發芽。此時，保護變成一種浪費。二十年前保護汽車業可就是這種情形。
　最後，我願重複一句：實施保護時，先要衡量自己的行政效率與行政紀律。如果此二者不足以使保護發揮公允的成效，寧可讓市場的自由競爭來促進經濟的活力。或者更能符合國家長遠的利益。這是我從事貿易管理近二十年的一點觀察結論。（汪彝定現任台糖董事長）