到底該保護誰？投資者？勞動者？ — 主管人員賢明功夫之考驗

最近行政院通過討論多年之「勞動基準法」草案，即將送請立法院完成立法程序，社會各界意見紛紛，報紙雜誌評論甚多。站在勞動界的人，認為我們這個草案適用範圍太小，也沒有做到充分保護勞工的地步，比起其他國家，是一個「落伍」的草案，所以令人不滿。站在負責事業經營的人，則認為這個草案將增加很大的成本負擔，減少融資能力，並且也會限制內部經營彈性，妨礙未來的投資意願，不利國家的經濟發展，是一個「超時代」（意指不確合目前能力條件）的草案，所以也令人不滿。

「一解」難答「兩難」

　勞動基準法在二年前，曾經在內政部的專案小組討論很久，幾乎勞工方面及投資者方面的意見都發表透徹。比目前報章雜誌所刊登者為多，雙方的立場始終無法統一。因為筆者也是專案小組委員之一，深知雙方力爭動機之正確，以及無法協調一致之癥結所在。套一句數學術語，「這是一條兩個未知數的數學問題，自然沒有辦法用一條方程式來解答」。
　換言之，這是一個兩難的問題，無法在勞動基準法本身內求得完美的解決。它必須從本法案以外，更高層次的地方來設法幫忙，因為一個企業的組成有三大成員因素，即是「投資者」（資本家）、「工作者」（勞動者）、及購買者，所以假使要談利益保護，應該三者都平衡地保護到才算完美。否則若只要求犧牲一方來成全一方或二方，在長期之下，各方總會發生衝突不安，以致於大家崩潰，成為「零和競賽」（zero-sum game）的必然結局，意指一方「得」另一方「失」，兩者相加之和為零。
　就「勞動基準法」的名稱而言，它是保護勞動者之「利益」，所以勞動者自然會要求多多益善。另外因為我們還沒有類似「投資基準法」、「所有權人利益保護法」、或「消費者（購買者）利益保護法」等等法案，所以投資者也自然會要求不可把勞動者的利益訂得太多，以免妨礙企業的均衡發展。
　老實說，目前所爭論的勞動基準法之訂定其本身也就是「勞資分離」觀念下的情緒性產物。若在「勞資合一」觀念下，根本不需要這個法案。
　此中道理很簡單，第一、勞動者利益需要保護的前提，就是勞動者的利益會被資本者所侵害，以致勞資兩者互相爭利，一方的「得」乃是來自另一方的「失」，反之亦然。第二、假使勞、資雙方本為一體，則沒有「二」方可供爭議，那裡需要什麼「保護」呢。
　從歷史的演進，我們可以知道「勞資一體」與「勞資分離」都曾出現過。在古時，「勞資」這兩個字根本很少見，倒是「師、徒」兩字最普遍。當時的「師」就是現在的「資方」，當時的「徒」就是現在的「勞方」。「師」者有較強之能力，「徒」者有較弱之能力，與目前大家所認定之資方為強者，勞方為弱者之情況相類似。不過古時之師徒關係密切有如父子，利害一致無所衝突，師者負有「授業（技術知識）、傳道（為人處世道理）、解惑（私人事務之疑惑）」之責，而徒弟則負有「有事弟子服其勞，有酒食先生饌」之義務。「師」之地位崇高，被尊為「天、地、君、親、師」五倫之一，所以徒弟為老師工作是榮耀之事。而老師也多方期望徒弟能從工作中學得全盤技能及道德知識，以便將來學成（俗稱「出師」）自立門戶，發揚光大，為社會人群謀求福祉。
　在這種「師徒」關係下的勞資兩方，在工作利益及意識形態上，那是密結一體，根本沒有誰佔誰便宜之事，所以也不必要由政府出面設立什麼成文的法規，來規範老師的行為及保護徒弟的利益，當然也就沒有什麼「勞動基準法」。到目前為止，此種師徒關係依然存在的地方，像藝術工作所、大學研究所、大公司股票廣泛為員工所持有之場合、技術密集之中小企業、所有員工都是合夥人之場所等等，都是勞資一體，用不到政府設立法令來規範他們。

工業革命促使師徒分離

　「師徒」式的「勞資」關係一直延續很久，到工業革命發生，生產工作中機器大量替代人工，使師徒人數比例變大，老師對工人的技術教練水準下降，兩者人情及道德關係疏離，利害對立情況愈演愈烈，師者變成少數強而有力之資本家，徒者變成多數弱而可憐之勞工，大部份之生產事業利潤歸給資本者，只有小部份歸給工人，以維持生存而已，所以社會貧富不均程度拉大，政府受資本家所影響，也未能出面做有效之協調，形成極度嚴重社會不平的封建資本主義時代。
　但物極必反，所以逼迫出劇烈的社會主義及共產主義者，主張把資本主之財產收歸共有，把產銷所得利潤歸給勞工享受。這種主張根本把出資人的角色從企業中去除，只留下勞動者，並由政府來扮演經營者角色，對勞動者實施「非效率、非利潤」之工資管理方法，把原來工作者之勤勉美德摧毀無遺，也把原來投資者的冒險創新精神消除於無形中，所以實施共產主義之蘇俄及中共集團，根本沒有什麼「勞動基準法」以保護工作者之利益，同時整個國家經濟也因為缺乏冒險、創新、及勤勉要素，所以貧困蕭條不堪，除了少數政治上之特權階級外，一片「均貧」景象令人不忍。

立場不同的三角連環

　在美國及其他自由國家，則正式承認投資者及勞動者對企業經營的不可或缺之角色（且資方投下資金及時間，勞方則投入時間），並實施「科學管理」（scientific management），以投資者及勞動者之「同」方向努力（不是「反」方向抵消）來提高「生產力」（productivity），並以新增加之生產力部份由勞資兩方分享，滿足雙方亟力爭取自己利益之希望，所以今日才有「工資增加不能超過生產增加」之說法。
　在以科學管理運動來消除共產主義之過程中，資方與勞方確實有不同之立場，為了加強勞方與資方之協議力量，所以政府容許工會的組織，並且也設定「勞動基準法」。
　在英國及巴西，由於政府不太瞭解企業經營績效產生於資方、勞方、顧客三方面利益的均衡，所以太過強調勞方的利益保護，以致於損害另兩者之利益，而種下投資意願及創新意願銳減之根因，其經濟發展則每況愈下，淒涼景氣愈見濃厚，不知何年何日才能扭轉回頭。
　在美國及加拿大，則深切瞭解企業繁榮與國家繁榮建立在投資者滿意、工作者滿意、及顧客滿意之三角連環上，所以政府所訂之法令相當有彈性，工會主持人也很理智，不敢過份要求投資者做不到的事。目前美國雷根政府更進一步，把卡特時期所訂許多束縛企業機動經營之法令一一排除，工會領袖也主動降低要求，幫忙企業恢復競爭力。

廠內工會代替國家工會

　在日本及新加坡的作法則更進一步，其政府確認各行各業的經營環境及機動性各不相同，不能被劃一的標準所約束，否則會損害經營績效，不利於投資者及勞動者，所以全國性的規定儘量少及儘量寬，把各廠詳細合理的行為規範交給各廠的經營者與「廠內工會」或「家內工會」（house union）協商制訂，由「廠內工會」扮演「制衡」資方貪利行為及「協助」資方推行政策之雙重角色。換言之，全國性工會及政府強制性法規儘量遠離各廠的經營圈，因為畢竟「清官難斷家務事」，假使「外人」干涉太多，對「家內」的人不一定是最適當而有利的，英國及巴西的例子足以警惕他們了。

建立支援性制度

　我國日前所草擬的勞動基準法內容與上述那些國家的有關制度相較，並無特別超高的地方，只是因為我國的全面發展程度比它們落後尚遠，能力條件尚未健全而已，所以令人感到承受不了。譬如銀行融資制度、退休金制度、失業保險制度等等，本應由政府負責建立起具有規模性及效率性之支援性體系（supporting systems），則勞方認為「必要」而資方認為「無法承擔」之兩難之處，必會如同先進國家一樣消失於無形。
　反之，假使政府無法快速建立此等支援性制度，而又強欲執行此法規，則將變成保護勞動者而傷害投資者，表面上一得一失，兩相抵消，但骨子裡將有更大的損失，因企業經營若因「無利可圖」或「無法運轉」而停滯，投資者不僅無資金報酬可言，員工亦將無薪酬報酬可得，社會大眾也將因減少貨品供應而降低享受水準。
　到現在為止，這個勞資分離，各需保護的觀念依然強烈地存留在絕大多數人們的心裡，所以不面對現實妥為處理也不妥當。譬如，雇主因歇業或宣告破產，積欠工人工資六個月以內之清償權優先於抵押權之規定（見草案第二十八條），乃是用來保護勞動者生存權之基本設施，其發生的次數與程度也是屬於「或然」性質，不是「必然」性質，所以資方不必反對。但是目前絕大多數的事業經營人士都擔心此項規定會產生不良副作用，妨礙企業的順利運轉，促使提前歇業，或折喪新投資意願，在在不利於勞動者及投資者。

可能凍結資金

　在可能產生之不良副作用中，以銀行凍結資金，融資更難，及員工故意拖延，爭取清償二項比較可能發生。依據國內目前銀行體系控制在政府手中以及實施「抵押」貸款（不是「信用」貸款）作業之環境而言，若使積欠工資之清償優先於抵押權，那麼銀行負責辦理貸款人員，為確保企業歇業或破產時之債權安全，勢必在事前核定某抵押品之貸款數額時，就把該企業全體員工六個月薪資數額先行扣除在旁。若有餘額時，再行貸放。
　譬如某甲公司有融資一千萬元之需要，以一機器或房屋土地向乙銀行申請貸款，經過乙銀行複雜之估價後，（俗稱七折八扣），確認該抵押品可以核貸一千萬元，將來拍賣時，安全無虞。但因甲公司現有員工一百人，每人每月平均工資以一萬元列計，則一個月工資為一百萬元，六個月工資為六百萬元，將來甲公司萬一經營不善而歇業或倒閉，並積欠員工薪資，依草案規定六個月內之積欠工資可以優先於抵押權受清償，所以乙銀行若不注意此點，將來該抵押品拍賣時，雖可賣得一千萬元，但被員工優先拿去六百萬元，真正可以拿回銀行的數額只有四百萬元，損失很大。經辦人員必被責罰，影響考績及未來前途。為防患於未然，乙銀行人員勢必在辦理抵押貸款時，先扣除甲公司六個月的工資數額，致使該筆資金凍結，並使目前各界責怪銀行融資困難之程度大幅度地提高。
　大家都知道，資金是企業經營的血液，資金凍結等於血液凍結，對企業生命的影響有多大！
　假使每一個銀行為確保債權安全，都實施上述先行扣除六個月工資之作業方法（很可能如此作），則以每一企業只向一個銀行辦理一次抵押貸款為例，推演至全國企業，則將凍結全國所有員工六個月薪資之數額不能使用，其可怕不言可知。
　更進一步而言，假使一個企業以不同抵押品向不同銀行申請貸款，而不同銀行都實施同樣之債權保護措施，則全國被凍結的資金將比前者之推演數字大好幾倍，其為害之大也是好幾倍。平心靜氣想一想，真的為保護一些「不一定」（或然）發生之風險，付出如此重大之成本，值得嗎？大家在理解此種模擬後，都會認為「不值得」。既然不值得，為何還要設定它呢？實在是「兩難」之下無法用「一解」來回答所致。
　另一個可能的不良副作用就是企業眼看無法支持下去，開始遣散員工，但因有六個月積欠工資優先清償之規定，所以被指定遣散的員工會故意拖延，不肯立即離去，以斷斷續續前來工廠看看為「依然工作」之藉口，爭取六個月工資之清償利益。無疑地，這種現象也不可能普遍發生，但草案中第二十八條的規定，卻可正式鼓勵之。
　依照統計「大數法則」，企業界積欠員工六個月薪資的個案比例實在很少。假使公司業務不佳，財務周轉不靈，員工無事可作，員工怎忍每日無所事事，靜等公司被拍賣而「分」得六個月工資呢？假使公司有能力但故意不發薪資給員工，政府主管機關可以採用草案第二十七條之規定，令其限期給付，同時員工也可以馬上離去另尋工作。假使公司已無能力發給薪資，則員工再空等下去也是無用，當然更可以馬上離去另找工作。所以「六個月」積欠工資優先於抵押權受償之規定，確實是情緒性、或然性、高代價之法令。

解決的可能辦法

　在勞動基準法以外，解決上述保護勞動者而損害企業之「兩難」困擾的辦法有三，可以並行不悖。第一個最快而可用的辦法是由行政院命令財政部，一方面通知各銀行（包括絕大多數之公營銀行及少數之民營銀行）在核定抵押貸款時，不可以預先扣除員工六個月薪資之數額，二方面在行政院（或財政部）設立「全國工資積欠損失專戶」，做為各銀行將來處理抵押品清償債權時，被積欠工資員工優先取走部份的轉帳之用，以去除銀行作業時之恐懼心理。這兩道措施必須同時做，才能收到同時保護員工、企業、及銀行經辦人的效果。老實說，「積欠工資」只是或然發生之事，若不由行政院出面，以綜理全國事務之身份作輕而易舉之處理，而由其他層次較低之單位來處理，都會發生前述困擾之機會成本太大之損失，頗不值得。

改為「信用」貸款

　第二個解決兩難困擾的辦法是改變目前銀行「抵押」貸款作業為「信用」貸款作業。銀行若以徵信能力替代不動產抵押價值來確保債權的安全，就不必在乎核定貸款數額時是否有積欠工資優先於抵押權清償之規定，因為既然「信用」貸款了就有信心，不虞企業倒閉或歇業，企業既然不會倒閉或歇業，就根本沒有積欠工資優先清償之事。假使政府為同時保護員工生存權及企業經營權，而能尋找突破途徑，把目前廣受詬病之銀行經營體系，從「當舖式經營」（以抵押品為貸款對象，只認物不認人）改為「行銷式經營」（以顧客為交易行為之上賓），事事以謀求顧客滿意及合理利潤為尚，則本勞動基準法的額外功勞將很大，真正符合古人所說的「有心栽花花不發，無心插柳柳成蔭」之美談。
　改變銀行體系貸款作業方法的突破途徑就是引進「競爭」因素，把目前公營銀行聯合壟斷之局面打破！迫使大家不得不努力爭取，顧客朝向信用貸款方向邁進，如同國內外資銀行對國內企業之貸款方式（皆以「信用」為債權保證）。
　而引進「競爭」的作法又有兩種，第一種作法是允許成立更多的新銀行，它們雖可歸為公營，但不隸屬於目前已有者之經營總部之下，讓新成立之公營銀行與舊的公營銀行競爭！正如同讓新增額之黨內立法委員與舊的黨內立法委員競爭表現一樣，為更廣大的顧客服務。第二種作法更進一步，是允許成立數個新銀行，但歸為民營行列，使新成立的民營銀行與舊的公營銀行競爭，也如同讓新增額之黨外立法委員與舊的黨內立法委員競爭表現一樣，擴大及提升服務顧客的程度及層面。

失業保險及退休金制度

　第三個解決兩難困擾之辦法是由政府下決心辦理失業保險制度及退休金制度。依照政府的統計，我國失業率很低，每年都在二％以下，所以辦理失業保險在資金的支付負擔上並不大，但是卻可以建立堅實的基礎，解決積欠工資、及遣散費等令企業經營者困擾的問題。再者把現行勞工保險擴大範圍，含蓋勞工退休業務，以國家規模來承辦個別廠家無力辦好之社會福利的人道業務，既「合情」、也「合理」、更「合利」（因為若有效經營，成功的勝算很大）。
　歸根究底而言，國家主政者及企業經營者，必須能同時保護企業投資者及工作員工的利益，也應該保護購買者的利益；才能促進經濟繁榮及社會和諧。目前各界所談論之「勞動基準法」草案只是在「勞資分離」觀念下，用來保護勞動者之法規，假使我們不能趕快改變觀念，朝向「勞資一體」方向努力，同時政府也不能及時採取更高層次的支援措施，則保護一方利益而損害另一方利益，最後變成雙方利益都受損傷之局面必然無可避免，賢明的主管人員豈可不加明辨？（陳定國現任台大商學研究所所長）