曾被威脅用「社會事」解決，一個29歲鎮長與最殘酷的金權考驗

究竟台灣鄉鎮是什麼政治生態？反映出台灣民主制度的什麼問題？

1950年公布「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，第三級行政機關「鄉鎮市」被賦予組織、立法、財政和人事自主權，台灣近70年的地方自治實踐歷經不同階段，相應而生的派系政治為人詬病，但也是黨外人士在威權時代得以練兵、突圍的參政管道。

根據調查局「2016廉政報告」統計，近五年被移送法辦的鄉鎮長有67位，鄉鎮市民代表62位，佔了所有民選公職被法辦人數的2成。

多年來，作為草根民主基地的鄉鎮自治積弊重生，存廢爭論不休，1996年國家發展會議一度達到朝野共識，改為官派，最後沒有實施。去年底民進黨立委重新提出，正反方的交鋒依舊沒有結論。

贊助文宣品，就要機要秘書職位

「我們肯定第三級地方自治為民主育才，但也是藏污納垢漂白的平台，」一位不願具名的縣市首長對《天下》語重心長地說，「如何抗拒這個染缸的誘惑，是政治人物最嚴酷的考驗。」

這位首長指的考驗，追根究柢就是「錢」與「權」。然而這兩個使人心浮動的因素，在地方上又是如何運作？

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選舉期間，陳紀衡接受一位捐贈者的文宣品贊助，選後這位背景複雜的人士要求以機要秘書一職回報，「對方來講幾次我都不答應，他就威脅要用社會事（台語）解決。」陳紀衡一度壓力大到要選舉戰友離開，以確保伙伴安全，最後這位人士混不下去跑路，才解除危機，但這是他印象深刻的政治初體驗。

黑金政治曾在1990年代盤踞全國性民代如省議員、國大代表、立法委員的政治舞台，而今退守鄉鎮。台灣偏鄉常住人口少，好控制選票，有的鄉鎮長幾千票、代表三四百票就能選上，鄉鎮成了台灣民主的暗角。

一位民進黨縣黨部主委透露，地方盛傳選鄉長要五、六千萬元，代表要兩、三百萬元。「中選會的選舉經費上限沒有強制力，等同虛設，」宜蘭縣三星鄉民代表陳世玉直言，她自嘲花二、三十萬元選上，根本沒人相信。

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地方人士坦言，這一層級選舉不容易有政治獻金，高昂的「競選成本」自然有回收管道，賄選和貪瀆是相輔相依的共生體，在地方上有套行之有年的利益結構。（延伸閱讀：經濟學人認證！台灣民主退步，政治文化十年沒起色）

利益結構一：回扣、圍標、分包

最常見的是工程款貪污。

長年第一線辦案的調查局高層透露，圍標、浮報工程款、收回扣的手法愈見細緻。利用Line等通訊軟體避開檢調監聽，甚至到國外交易，有些利益結構是一條龍通往中央，但常常循線往上就會斷掉。

陳紀衡上任2、3個月，就有幾家俗稱「白手套」的工程顧問公司來接觸，表示可以幫忙處理工程回扣。

「他們再三保證一成是『行情價』，拿超過才會出事，」陳紀衡不諱言這是對人性的考驗，「誘惑你的方式很多，譬如會勸你『不拿別人也會用你名義拿，不拿白不拿。』」他斷然地拒絕了。

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一位市公所秘書也透露，以前回扣2、3成，這幾年是1成，具體做法如公所用開口契約做設計綁標，再透過第三方採購或現金等手法處理金流。

也有將一個大採購分拆成好幾個10萬元以下的小採購，就能規避「政府採購法」公開招標的規定，「譬如一個公園維護可以分拆超過20件10萬元以下的案子，固定發包給特定水電工，這些都是合法、只是不合理罷了。」

利益結構二：賣官與地方生意

另一圖利來源是賣官。

鄉鎮長有公所事務、公共建設、人事權，臨時約聘雇是許多鄉長、代表會拿來酬庸，甚至圖利的管道。清潔隊員特別搶手，在定讞案件中看到，行情從50萬到100萬元不等。

這也是陳紀衡初掌鎮公所時的難題。

每年中央統籌分配款，集集鎮公所總預算是1.8億到2億元之間，光是人事就佔掉1億3000萬元。他發現公所不少酬庸性質的人力，一人一年要100萬元預算。

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為了打銷3000多萬元的銀行債務，上任半年陳紀衡就決定砍掉4、5個人。他曾為了絕對公平，用抽籤決定，他坦誠這不是最理想的方法，「那陣子很多里長代表來拜託一定要留誰，但我都沒答應，怕被說話。」

正因如此，人事也往往是公所行政革新的包袱。除了舊國王人馬不好處理，代表會也常會利用預算的掣肘，要求鄉長安插自己人馬。

而利用職務之便，掌握地方資源的網絡，才是最重要的。

一位從基層歷練到中央的政治人物直言，地方上黑道透過選舉漂白，包山包海、包工程包娼包賭，警察會比較讓。曾任雲林縣長的立委蘇治芬直指，每個縣市的地方性財源不同，以雲林為例，六輕、河川砂石、廢棄物掩埋場、營建廢棄土方、瀝青、宗教和賭場，都是地方派系的養分。

地方利益盤根錯節，尤其是河川砂石、營建廢棄土方等 「養分」豐厚，形成密不可分的政經結構。（劉國泰攝）

「他們的利益，不是做鄉長本身的利益，而是用這個位子拓展網絡，獲取其他利益，」蘇治芬說。

一位鄉長透露，他的公所一年工程預算800萬元，但能自主運用的建設經費不多，「代表建議配合款就佔一半以上，全台都一樣。」他也發現，很多代表指定的小型工程應該地主處理，但「有關係」就能將私利包裝成公共利益。面對許多代表為了綁樁而建議的工程或活動補助，即使有想法的鄉長為了府會關係，常常不得不妥協。

「最難的是，你要在這個基礎上做對的事情，很多民脂民膏就是被這些既得利益瓜分掉的，」這位鄉長說。

老齡草根，甚至看不懂預算表

基層地方自治立意是培養國家政治人才，台大政治系教授王業立憂心，這幾年台灣公職人員選舉，從國大、省議員廢除，立委席次減半，參政管道大幅減少，「這對草根民主到底是好是壞？」

但根據中選會統計，2014年這屆鄉鎮市長平均年齡54歲、鄉鎮市民代表53歲的「高齡」，36歲的頭城鎮民代表林詩穎直言，鄉鎮長及代表選舉，有多少機會是給年輕人？

缺少選舉經費的有效限制，基層選舉表面上是青年參政的入門，實際上是沒有財力者最難進入的政治高牆。

而基層參政管道被既得利益的舊勢力把持，是目前的政治現實。

許多地方人士都指出，在鄉鎮最常見的現象就是鄉長、主任秘書、代表會主席、農漁會總幹事輪流當。記者到中南部某一鄉鎮採訪鄉長，只見主秘隨侍在側搶著回答問題，鄉長彷彿狀況外。

監督鄉鎮公所的代表會也問題重重。不只一位代表私下和記者坦言，代表會普遍素質太差，甚至預算都看不懂，應該廢除。

一年兩個定期會共24天，臨時會3到5天，可領月薪5萬3再加上各式福利，一個代表一年所需公帑將近90萬元。多數地方人士都透露，一個代表會往往不到一半的專職代表，做瓦斯、營造、殯葬、禮品生意是普遍現象。

人人滿意，是成功還是沉淪？

陳紀衡從政前，對政治的定義不外乎是「管理眾人之事」，或蘇格拉底說「你不進來政治，就會被糟糕人統治」。但進來後會知道，這些之於真實的政治都不夠貼切。

「公平分配資源，是政治最困難的部份，」陳紀衡深深體認到，這個結構龐大又陳舊，不是一個人可以改變。四年來他如履薄冰，但也清楚，鄉鎮利益沒有大到值得讓暴力威脅者付出代價，真正會懼怕黑金政治的，最終還是把持不住道德操守的從政者自己。

「要對抗這個體制就一定要守得住底線。一個資源分配者一定會得罪沒有被分配到的人，你怎麼做到大家都滿意就是成功，但有時不見得是對的，這就是政治的沉淪，」陳紀衡說。

（責任編輯：吳廷勻）

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