你的城市安全嗎？

總長度十二．九公里的雪隧，是東南亞第一長公路隧道，過去發生重大事故，消防隊如同這次高雄氣爆一樣，總被批評「只會救火，沒有能力救災」。宜蘭縣消防局痛下決心，向中央爭取預算購買隧道救災車。

「一台（隧道救災車）就要兩千多萬台幣，我們是向奧地利購買，具有救助、排煙、滅火等專業功能，但要到明年才會交車，」張勝雄沒有說出口的是，在隧道救災車明年送達之前，雪隧若再發生重大事故，缺乏專業訓練與設備的打火兄弟們，還是只能硬著頭皮往最危險的地方走。

高雄氣爆悲劇喚起所有人對於地下管線的危機意識，然而，日常生活周遭必須重視的公共安全，又豈只是地下管線而已？民眾如何檢測居住縣市的安全程度？地方父母官又該如何提升安全環境？

７大類、30項指標　安全指數 四縣市不及格

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二○一四年《天下》縣市調查，主題鎖定「縣市安全」。與讀者共同檢視我們居住縣市的安全環境，希望政府與民間一起努力，正視各縣市面臨的公共安全風險，讓民眾不再驚慌失措、草木皆兵。

曾任台中縣消防局長、九二一大地震現場指揮官，現任銘傳大學安全管理系副教授的唐雲明，是少數兼具理論與豐富實務經驗的防災專家。九二一地震後，他參與「災害防救法」立法，並倡議公共安全白皮書，找出台灣最可能發生的十六項公共安全潛在風險項目。

「九二一地震後我就強調，台灣是一個風險最高的國家，會讓中華民國亡國的絕對不是軍事，而是天災或人禍。但大家沒有危機與風險意識，覺得談這個不吉利，」唐雲明指出，還好災防法規定，各部會必須制定中央層級的災害防救業務計劃，各縣市也紛紛與學術單位合作，制定了災害防救地區計劃。

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《天下》與唐雲明合作，根據公共安全風險評估最常使用的「五Ｍ」理論，從人力（Man）、設備（Machine）、管理（Management）、任務（Mission）、環境（Media）等五Ｍ切入，以此建構出七大類（消防安全、警政治安、交通安全、建築公安、災害防救、災害救助現況、醫療資源）共三十項指標。各縣市計算總分後，首度提出「縣市安全指數」的概念。

這三十項指標的數據，全部來自二○一三年行政院主計總處、行政院中央災害防救會報、環保署、內政部、警政署、營建署、衛福部、教育部、審計部等政府統計資料。

根據縣市安全指數得分，《天下》首度繪製「台灣各縣市公共安全風險地圖」。

現階段能夠標示綠燈（低風險）的，只有兩個縣市：台北市、嘉義市；而被標示紅燈（高風險）的，則有四個縣市：基隆市、新竹縣、台中市、台東縣。

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其他縣市又分為三個等級：風險偏高（橘燈）、風險偏低（淺綠燈），與應注意（黃燈）。安全指數六十五分以下的縣市（橘燈與紅燈），合計有六成之多。

你的縣市是哪種燈號？　五都唯一紅燈：台中市

「每個縣市本身存在天然災害的風險，如災害潛勢地區、有沒有斷層帶等，這不是人為可以控制的；但每個縣市都必須具備人為提供的災害管理能力，這是必須做好的責任，」唐雲明強調，重大天災當然需要中央介入甚至主導救災，地方政府無法扛起責任，但人民生活周遭的公共安全重要指標，縣市政府卻責無旁貸。

檢視兩個綠燈縣市的安全指標，台北市在「營建署建築物公共安全檢查」、「公共安全督導抽查消防及營建檢查合格率」、「平均每一醫療機構服務面積」都是全國最佳，這是首善之區的優勢；但市民應該擔心的是，台北市在「每十萬人口數消防人員數」、「平均每一列管毒性化學物質業者受查核次數」這兩項卻是全國最差，顯示台北市還有需要提升之處。

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再看嘉義市，雖在「平均每一醫療機構服務人數」、「每萬人口執業醫事人員」、「每萬人口病床數」這三項全國最佳，但「刑案發生率」及「竊盜犯罪人口率」卻也高居全國第二，顯示嘉義市與刑案相關的公共安全仍令人擔憂。

至於四個紅燈縣市，基隆市在「犯罪人口率」、「暴力犯罪人口率」、「液化石油氣消防安全檢查合格率」幾乎全國墊底；新竹縣的「每萬人口執業醫事人員」居本島之末，「平均每人警政支出」在全國也僅略高於新北市及桃園縣；台東縣則在「平均每一醫療機構服務面積」、「每萬戶火災發生次數」、「火災傷亡率」、「犯罪人口率」都令人憂慮。

而五都中唯一落入紅燈區的台中市，更是在「酒駕事件死亡數」、「每十萬人道路交通事故死傷人數」、「每日道路交通事故發生件數」等項目吊車尾，台中的公共安全有很大進步空間。針對此現象，台中市交通警察大隊長吳啟瑞表示，台中經濟繁榮，但大眾運輸不如雙北市發達，私家車多，再加上近年ＢＲＴ和ＭＲＴ均在施工中，車輛容易發生擦撞意外，但已積極改善中。

縣市與中央的共同考驗　五大地區型複合式災難

「我花了三年時間，在科技部協助下，完成三八三五張防災地圖，做到每個村里都有災害潛勢圖。現在我們可以自豪地說，台灣對於颱風、水災的準備，已經做得比日本還好。但是，對於核災、長隧道災害等複合式災害，我們卻沒有能力處理，」前內政部長李鴻源受訪時強調，從中央部會到各縣市，都缺乏對於複合式災害的專業救災能力。

李鴻源的擔憂，也是近年各縣市提出災防計劃時的擔憂。《天下》參考各縣市災防計劃內容，歸納出五類地區型複合式災害及相關縣市：一、石化原料與毒性化學物質災害（宜蘭縣、新竹縣、新竹市、台中市、雲林縣、高雄市）；二、科技廠房災害（台北市、新北市、新竹縣、新竹市、台中市、台南市）；三、長公路隧道災害（新北市、宜蘭縣、花蓮縣）；四、捷運系統災害（台北市、新北市、高雄市）；五、核電廠災害（台北市、新北市、桃園縣、新竹縣、新竹市、屏東縣、高雄市、台東縣、宜蘭縣）。

高雄市長陳菊受訪時強調，中油至今仍不願公開所有管線位置。副市長劉世芳也透露，她曾當面向行政院長江宜樺強調，中油的態度已是因應石化類災害的關鍵，「行政院要管得動中油這隻大怪獸，才能達到管線透明的目標。」

相形之下，有中油輸油管經過的桃園縣，或許因為不涉及敏感的化學原料，與中油的互動呈現天淵之別。

桃園縣長吳志揚說，「我們在三年前就建立了防災管線圖，有欣桃瓦斯、自來水公司，還有台電，現在就只缺中油，我請副秘書長去溝通，他們（中油）很樂意提供這個，現在就可以亡羊補牢。」

高雄、桃園眼中的「一個中油，各自表述」，已彰顯縣市政府無法單獨面對複合式災害。

除了加強防災人力、裝備，中央政府、國營事業能否與縣市政府通力合作，更是因應地區型複合式災害的重要機制。

公民要學習「自救」　檢測環境安全自己來

《天下》首度提出「縣市安全指數」及「台灣各縣市公共安全風險地圖」，除了提供縣市政府參考與警惕，也提醒所有民眾：檢測環境安全不能只依賴政府，公民與社區也應該採取行動。

事實上，高雄氣爆事件中，民眾已經展現了一定的公民素養。

住在氣爆區的中山大學政治經濟系主任辛翠玲回憶，「七三一深夜氣爆發生後，附近大樓幾百個人自動疏散到北邊勞工公園空曠地。大家雖然害怕，但沒有人推擠尖叫，也沒有人在謾罵，彼此提醒小心地上的碎片，秩序好到讓我非常驚訝，這是媒體上看不到的景象。」

辛翠玲強調，周遭鄰居都沒有抱怨市府，「因為大家都知道這時候要共體時艱，抱怨不能解決問題，這其實就是公民社會的展現。新聞報導說有人在災區趁火打劫，這種事雖然難免，但絕對是極少數。」

「中央防災科技中心近年執行『深耕計劃』後發現，防災必須落實到社區，第一時間才能找出最危險的地方；因此建立『七比二比一』模式，也就是防災七成必須靠民間力量，兩成是政府與民間互相協助，只有一成是政府力量，」唐雲明總結台灣近年防災經驗，強調民間扮演的重要角色。

哪些國家是值得台灣學習的他山之石？唐雲明說，「新加坡最厲害，它把救災放進民法裡面，重要性視同國防，所以全民都是救災重要力量，」他與李鴻源也都建議，台灣應該學習日本，日本長期落實社區防災演練，才能避免重大災害損失，連美國防災總署都向日本取經。

《天下》特別製作「檢測環境安全自己來」圖表，以日本社區經驗為本，提供民眾自我檢測從居家到公共場所的安全項目，讓民眾成為強化地區災防計劃的重要一環。

屏東縣長曹啟鴻推動的「第四台監控淹水系統」，被視為落實社區防災、協助民眾檢測環境安全的創舉。八八風災後，民眾只要在家打開電視，就可隨時看到全縣易淹水地區的四十多支監視器輪播畫面。

屏東縣消防局長陳俊宏回憶，有一年颱風，他和曹啟鴻在應變中心，眼看某地淹水已快到橋面，「我們趕快打電話給鄉長，鄉長還很不高興說：『我是在地的，我比你熟』，但監視器不會騙人，縣長趕快指揮警察局封橋，在家看第四台的民眾，也都比鄉長更知道淹水狀況，還可以協助救災。」

找出系統性風險　民眾擁有「社區知情權」

除了自我檢測環境安全，地球公民基金會執行長李根政更強調，民眾應該擁有「社區知情權」，「除了地下管線，我們也應該知道周遭的工廠生產什麼東西？它的原料是什麼？煙囪會排放什麼物質到空氣、水裡面？會有什麼廢棄物？民眾可以隨時上網查得到種類和數量，以及這些公司是否有違規紀錄。」

李根政指出，社區知情權源自美國國會在一九八六年通過的EPCRA（緊急事故應變計劃與社區知情權法），推動修法及公開資訊，縣市政府才能建立應變機制，民眾也才能了解自身承擔的風險，「政府的稽查力量和人力都有限，引入這些機制，人民就能強化監督角色。」

台大國發所教授、風險社會與政策研究中心主任周桂田則強調，台灣各地面臨的複合式災害，背後都有著「系統性風險」。

例如，當前民眾最關心的石化管線問題，必須深入探究石化產業的必要性及其系統性風險，才能回頭討論在高雄設置石化專區等對策是否合理。

無論如何，中央政府成立編制完整的防災機構前，縣市政府強化縣市安全，民眾承擔起社區防災的公民責任，皆是不可或缺的重要行動。

我們居住的縣市安不安全？

答案，不只是政府的事，也是你我的事。

2014年《天下》縣市安全指數調查說明

《天下》縣市安全指數由七大面向構成，分別為7項消防安全、6項警政治安、4項交通安全、3項建築公安、4項災害防救、2項災害救助現況，以及4項醫療資源，總共蒐集30個細項指標。2013年指標數據來自行政院主計總處、行政院中央災害防救會報、環保署、內政部、警政署、營建署、衛生福利部、教育部、審計部等政府統計資料。

另考量各縣市發展型態與人口規模、資源分配差異，特將台灣22縣市分為「都會型」、「城鎮型」及「偏遠離島型」三個類組，分別進行指標分數之計算。指標計算方法是在原始數據最大值與最小值之間等距分成5組，落在表現最佳組別中的縣市給予5分，接著依序是4分、3分、2分及1分。各指標分數平均後得出七大面向得分，其後再將七大面向得分相加後轉換為百分制分數，即為縣市安全指數。（調查執行：吳挺鋒．張巧旻）