行政院如何活化組織？

冷靜分析過去不願調整行政組織，似乎犯了兩項基本的錯誤：一、行政組織的任務是為國民提供所需的服務。在不同層次的社會，有不同需要的服務。大體而論，在經濟力甚低、知識不普及的社會中，行政部門要扮演指導者的角色，有所謂「管、教、養、衛」的政治，配合這一要求，有所謂以「民、財、建、教」為基礎的行政組織。當社會逐漸開發，所得大幅提高，教育相當普及以後，許多事國民可以自己料理，而且自己料理遠比行政機關為優，但又有許多新的公共需要，非個別的國民所能妥為料理，有賴行政機構為之。因此，行政組織的設置不可能僵化不變，必須默察社會的變遷而有所調整。

 

平衡勞資關係

 

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二、台灣社會三十年來已從傳統的農業社會轉換為相當工業化的現代社會，社會結構早已發生劇烈的變化，例如今天絕大多數人就業於工業部門，雇主和受雇人之間的雇傭關係，和過去傳統農業社會中的地主與佃農的關係，相同之處少，相異之處多，如何建立起工業社會的勞資關係軌道，以維護勞方與資方各自的權益，從而達到促進社會和諧發展的目的，便是現代社會的重大課題。幾乎所有工業化國家都不得不有勞工部的設立，便立因於此。

又如台灣為一狹窄之島嶼，人口密度為世界之冠，經濟開發後，到處設立工廠、開闢道路、建造房屋，自然會引起污染公害、水土保持、生態維護等問題，而為傳統農業社會所未有，這也就是現在進步國家紛紛設置環境保護部、公共建設部等的原因。我們卻在得意於經濟建設成就之餘，忘卻了社會變遷所產生的行政組織調整的需要，一直到各方呼籲以後才不得不被動為之，可惜仍宥於「八部二會」不可改動的消極心理，而不肯面對社會的需要作及時的調整。

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因此，這一次行政院決定成立一個「行政院組織法修正專案小組」，有其值得重視之處，也有其特殊的意義，最可寶貴的一點是突破了以往消極心態的藩籬。

 

政治要先知先覺

 

我們很珍惜這一突破的作為，願意提供一些看法，修法小組已經舉行了許多次座談會，但眾說紛紜似乎枝節的意見多（各自為所關心的部門爭取地位），原則性、較深入的意見少，也許下面的看法也犯有相同毛病，但自信尚非人云亦云。

一、考慮政府的行政組織必須具有前瞻性。人們常說，所謂政治家就是具有遠見先見的人。他須能默察社會未來的變化，予以正確的引道，而不是跟在時代的後面，居於被動的地位。最近一段時間，我們的行政當局相當的犯了後知後覺的缺失，以致行政形象大為受損。對行政機構的調整，應當展望社會未來需求的消長，評估在未來社會之中，何種傳統的機構可以裁撤，何種新興的機構必須建立，整個人類的歷史都在不斷演變之中，任何制度與組織都不應長期僵化前更不可使其成為教條，所以應當以前瞻性的觀點來考慮行政組織的配置。

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二、行政院和各部會是內閣的整體，而非上下級兩個層次的機關。行政院是決定國家政策的機構，但在決定國家重大施政政策時，一定責由主管的閣員提出討論，接受以後即成為整個內閣的政策、各部會都有配合的責任，例如財政政策由財政部長提出，經濟政策由經濟部長提出等，內閣在決策之後，如何使政策的目標實現，是各個主管部會的責任。

所以行政院就是討論政策的地方，可是我國現制規定許多行政上的執行細節，都要報告行政院核准，幾乎所有的部會都習慣的把原為它職責以內的事動輒向行政院請示，行政院也居然一一予以指示，完全紊亂了行政的體制。恐怕我國行政院和各部會之間公文往來之多，為其他民主制度國家所稀有，其至以行政法規定許多執行事項必須經過行政院核准才能算數，這都是早就應當改革的事，但卻很少為研究行政改革的人所重視。

 

委員會應併入各機關

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三、行政院除了設立各部外，不應再設眾多委員會來割裂主管機關的權責。祗有在某一特定時間對某一特定事項，可以設立一個臨時性的委員會作專家研究，在預定的時間內完成任務即予裁撒，例如過去的賦稅改革委員會、任務改革委員會等是。行政院現在所有的許多會，如青輔會、退輔會、國科會、原子能委員會、研考會等，實在應當分別歸併於各個主管機關，以免割裂政府的施政。

四、應使內閣成為一個有效率的團隊，協調的功能必須加強。我國傳統上人治成分多於制度的治理，很容易演成單線領導的局面，每一部門所關心的是上峰對其評價的好壞，平行各部門間的配合協調則常不予重視，本位主義在我國行政上特別顯著，也是肇因於此。

因此位居全國最高行政機關的行政院，應當考慮從制度上消除這項缺失，一個可行的辦法是增設二至三位副院長，例如，像韓國由副總統主持財經決策的經濟企劃院，大統領對財經決策的決定必責成經濟企劃院先予規劃討論，然後交由各部執行，各財經部門的政策自然以經濟企劃院的協調為依歸。至於非經濟事項如文化教育部分，也不妨指派一位副院長主持協調。

五、此時此地行政院各部會原則上不宜分工過細，也不必添設過多的部門。所謂此時此地自指今日台澎金馬地區，幅員不大，如設置過多的部門，反而增加協調的困難。農業委員會、勞工委員會改稱為部，環境保護署的業務予以擴大，包括公害防治、生態保護，並將原子能委員會併入，成為一個部。另外新設一個主管國土規劃和實質建設計畫的部門，不妨稱之為「建設部」。

至於社會上常常提到把經濟部拆散成立貿易部、工業部和國營事業委員會三個機構，這一主張似不瞭解今後經濟情勢的變化。我國經濟開發至現在的程度，今後勢必走向國際化和自由化，政府對工業的發展將由過去已直接干預改變為間接輔導，而國營事業在社會人才、技術、資金等條件逐漸成熟具備以後，絕非三、四十年前需由政府直接投資倡辦的環境可比，今後的國營事業將會逐漸減少，何必再增設獨立的部門？

固然國際貿易對我國當前經濟的興衰具有關鍵性的影響，但貿易和工業有如肘之與臂，無法強為分割，此觀日韓各國均工商合為一部便可窺知。而美國並無工業部，有關產業問題多由商務部處理，也足以說明工商之不可分。

同時我國國內市場狹小，出口貿易所占比重極高，與美日等國之龐大國內消費市場完全不能相提並論，美國可以藉此條件作為與全球談判貿易的資本，我國則無此條件，豈能盲目抄襲國家背景完全不同的制度？

台灣社會正處於轉變的十字路口，行政組織也應當因應轉變的社會尋求合理的調整之道，不能不對專案小組寄予深切的期望。