減稅，是救經濟的賭注？

　史無前例的政黨輪替，遇上了全球景氣高速逆轉，經濟學家大嘆，理性大亂。
　去年，因為加不加稅問題，台灣才夭折了一位學者出身的財政部部長許嘉棟。今年，陳水扁總統宣示不排除用減稅刺激景氣，財政部長顏慶章立刻點名貨物稅、土地稅、契稅還有檢討空間。五大工商團體代表也伺機「反應民意」：「證交稅應該免徵，股市回復生機，大家就會有信心。」
　「減稅要看減什麼稅啊！減證交稅降低交易成本，不是變相鼓勵投機、炒短線嗎？」主跑財政十餘年的記者忿忿。
　一位不願具名的財政部官員則形容，「現在的狀況，就像醫生在試藥。已經貶了匯率、鬆了利率、增加了公共支出……，經濟解藥只剩減稅。沒有人知道這一劑還有沒有效，先下下去再說吧！」

賭場原則一：先下再說

　從過去的經驗來看，「調降證交稅」並不能確保股市上漲。（表二）台灣曾在一九八五、八九、九三年三次調降證交稅，其中有兩次股價指數在一個月內不升反跌。而八七、九○年兩次調升證交稅後，股價指數反而上漲。
　「證交稅才千分之三，股價一個跌停板卻有百分之七。股價基本上是漲不漲的問題，只要有錢賺，誰還怕繳稅？」這位財政部官員說。
　然而，從形勢來看，證交稅極可能成為總統減稅主張的首祭。
　從經發會的籌備成員來看，一半是政黨代表；一半是工商團體、政府官員，學者只有三位。
　其中點名要減證交稅的工商五大老全在裡面，加上各政黨為了討好選民，也無人敢擔反對減稅的罵名。「經發會達成減稅共識，直接交給下會期立法院執行的可能性太高了，」政大財政系教授曾巨威分析。
　諷刺的是，也將在立法院下會期審查的二○○二年度中央政府總預算，正面對收入不足的窘境。六月底為止，拿來付公務員薪水、社會福利、政府水電費等的經常門收入，還短少約一千億。「連經常收支都不能平衡了，表示台灣政府的財政到了嚴重的地步，」主持過一九八八年賦稅改革委員會的考試委員陳聽安警告。
　經常收支不能平衡，表示政府得開始借錢來維持日常所需。行政院主計長林全說明，這個現象其實由來已久，過去，經常收支入不敷出的部份，可以賣公營企業股票來彌補。
　但是去年底，立法院決議賣股票的錢只能做支付資本支出。短少了賣股票的金雞蛋，經常收支不平衡的問題，馬上爆發出來。
　「當然可以怪這是在野黨害的。不過，這是國家的問題，現在不爆，五年後股票賣完了，一樣要爆出來，」林全平心而論。

賭場原則二：一人贏，九人輸

　財政為何快速惡化？除了經濟成長趨緩，學界都將禍因直指台灣的民主政治。
　頻繁的選舉，有如一場又一場的賭局，政客開出不具整體觀的減稅、補償及福利支票，先求在這一局討好特定族群，讓自己上壘，後果由全民來扛。就像在賭場競技，總是一人贏，九人輸。
　十年來，不曾全盤規劃的減稅政策，是導致政府財政惡化的最大主因。台灣的租稅負擔率，即總稅收佔國民生產毛額的比例，從一九九一年的17.4％，今年只剩12.7％。（表一）
　這個數字不但比經濟發展程度相近的韓國一九九九年的數字，少5％。甚至比城市國家新加坡的14％、共產國家中國大陸13.3％還要低，只比沒有國防支出的香港高。
　「這十年，台灣幾乎無稅不減，」林全在書中整理，調整過的稅目包括︰牌照、房屋、土地增值、證交、契稅、牌照稅各一次，娛樂、貨物稅二次，地價、所得稅三次，及營業稅四次。其中，兩稅合一、金融營業稅由5％降到2％，每年就將為國庫帶來千億元的損失。
　減稅更嚴重破壞台灣的稅基，讓經濟發展與稅收不能同步成長。曾巨威以「養雞下蛋」比喻經濟發展與稅收之間的關係。把雞養大，期待稅收能增加。
　台灣的問題在，消費稅、所得稅免稅者愈來愈多；人民財產增值稅，譬如證券交易所得稅，台灣卻完全不徵。「稅基被破壞的程度太高，養雞下蛋的成功率就很低，」他分析。
　稅基被破壞得太嚴重了，過去十年，台灣租稅收入增加率都比經濟成長率低。近兩年，稅收增加率更急轉為負。「這表示，就算總統的想法，減稅，可以增加經濟成長，但經濟愈成長，政府稅收反而愈減少，」曾巨威指出。
　一如在收入面，沒有整體觀，偏狹的正義一步步侵蝕稅基；在支出面，這個問題也很嚴重。
　十年來，政府總支出逐步減少，但仔細分析，減少的項目是基礎建設所需的資本門投資，人事費用等經常門支出反而增加。在一九九一年，政府的經常門是資本門的一．八倍；去年，卻快速增加到5.3倍。（表三）
　「表面上，政府組織在精簡，但隱形支出不斷增加，這些隱形支出來自設立權宜性的委員會，以及民意機關的要求，」台大經濟系教授李顯峰指出。
　過去十年，許多嘉惠部份族群的福利支出、補償條例，立法院一通過就是法定預算，毫無刪減理由。
　譬如，離島建設條例規定，十年內，中央政府必須提三百億基金，一年就增加三十億的歲出。教育經費編列條例與管理法一修改，中央地方政府一年就增加三三三億支出。
　而農業發展條例規定，政府十五年內應設置一千五百億農發基金，一年就要一百億。光這三項，政府一年的經常支出就得擴張近五百億，約佔中央政府總預算3％。
　「一個條例兩億、五億，不給好像不近人情，累積起來，卻是不得了的負擔，」林全說。
　今年初，林全力擋五大錢坑法案過關，甚至引發朝野嚴重對峙。林全擔心的是，這些法案通過，會有更多法定支出接踵而來。「今天通過了八二三砲戰補償條例，明天，古寧頭的也來了，這樣一搞上千億都來了，」林全激動表示。
　從經濟發展的角度，資本支出被排擠，表示政府對未來的投資減少，對台灣長期發展有很大的傷害。

賭場原則三：看今天不想明天

　「台灣嚴重的問題是，大家都在粉飾太平，」考試委員陳聽安氣憤。
　陳聽安指出，長期以來，台灣官員總以債務餘額佔國民生產毛額比重約30％，較美、德、法、英的5、60％低而自豪，卻不強調債務累進的速度。（表四）
　迄今年年底，全國政府累積債務餘額早已超過十年前的三倍。中央政府承受省債務餘額後，累積債務更是十年前的十倍。同時期，歐、美各國債務餘額都在減少。
　七月，才年中，國庫署就已經把今年公債額度全部用磬，接下來，只能使用國庫券、銀行短期借款這些工具調度。
　近十年，除了九八、九九，中央政府公債幾乎年年發到了法定上限。唯一收支平衡的這兩年，據了解內情的學者指出，其實是暫停公共工程營造出的假象。
　「台灣財政現在是當年度收支不能平衡的流量出問題；但債務餘額還是比國際水準低，政府債信也很好，」副主計長劉三錡表示。
　為了解決流量問題，方便舉債，下個會期立法院即將修改公共債務法。朝野已達成協議，未來，舉新債還舊債將排除在額度限制外，如果其他規則不變，則中央每年可以多發一千到一千五百億的公債。
　曾巨威質疑，這種邏輯是，流量有問題，就想辦法放寬流量限制。難保有一天，當債務餘額已經到達國內生產毛額48％的法定上限，「朝野不會再用一樣的概念，去修改餘額的法定上限，」他說。
　如果以現今國民生產毛額十兆計算，政府債務餘額離上限還有二兆一千億。以一年增加二千億的速度估計，再過十年，就會額滿。
　「到時候，債務是總預算的三倍，利息就不得了了，預算根本編不出來了，」負責國庫調度的國庫署二組組長周賢洋說，應該不會到那一天。
　不增加收入，靠舉債度日，只是預支未來的財富，把負擔丟給下一代。放任經常支出排擠資本支出，更是不投資明天的短視做法。
　「長期來看，稅收不改善，支出不控制，這個國家是悲觀的，」林全總結。

回歸租稅本質，配套改革

　除了不負責任的賭徒民主，從另一個層次來看，近十年，財政問題嚴重惡化，反映了台灣社會對於政府工具及角色，期待錯亂。
　十年來，每逢租稅問題，朝野輿論總把聚光燈放在︰「能不能促進社會公平？」「能不能拉動經濟發展？」
　以一九九八年兩稅合一為例，決策過程中，財政部一再強調改變後，投資人的稅賦能減低多少，如此，可以促進多少投資意願，經濟將如何成長。
　至於財政部預估的稅收損失二九億，則被學界質疑大幅低估。事實也證明，一九九九年，所得稅稅收損失三六六億，是當初預估的十二倍之多。
　「租稅最重要的目的不是在做所得重分配和刺激經濟成長，充其量，只能說兼具這些功能，」陳聽安提醒。
　他接著說：「政策，本來就該是一個目標一個政策，如此才能對症下藥。過分寄望一石二鳥，最後會連一隻都打不到。」
　以台灣現今的低租稅負擔率來看，台灣已沒有以減稅來刺激景氣的空間。陳聽安分析，台灣的營業稅只有5％，較歐美為低；土地增值稅以公告現值課徵，價格只有市價二成。
　免除與營業稅重疊的貨物稅雖有道理，但衡量國家稅收情況，「現在，不是每個人氣喘噓噓地挑二十公斤，而是只挑五公斤。已經不是負擔的東西，政府再移除，減稅的邊際效果能多大？」他質疑。
　而且，租稅是投資環境的一環，卻不是最關鍵的因素。一位全程參與兩稅合一立法的賦稅署官員持平而論，在經濟活動裡，稅往往是結果，而非誘因。投資人在意的是能不能賺錢，「只要能賺錢，誰怕繳稅？」他問。
　台灣社會更需要思考－我們想要怎樣的政府？因為這才是決定我們願意繳多少稅的根本。

大政府？小政府？

　一九九○年代初，六年國建代表了大政府思想，到九○年代中，因為不能加稅，連內閣改採「量入為出」的小政府概念。問題是，一遇到不景氣，小政府又得擴大內需，但事實上，今年第一季，政府消費成長率卻是負７％。
　「民主化後，人民對政府的需要愈來愈多，台灣卻被迫變成小而美的政府，這根本上是矛盾的，」劉三錡點破。
　不論是收支二面，解決台灣財政問題都需要整體考量。必須在確立政府支出規模的前提下，對租稅制度進行配套改革。
　「只有配套，滿足了政府支出的需求，第二步才能討論資源分配，是否公平正義，」不只一位財政學者指出。
　「不過，租稅問題就是政治問題，」陳聽安體悟頗深。一九八九年，他率領的賦改，胎死腹中，演變成如今畸形結果。也許，我們只能期待賭徒，從根覺悟。