省財政廳廳長賴英照：減稅年代　創新財路

政府財政的問題，已經成為眾所矚目的焦點話題了。社會上，大家熱烈討論中央和地方財稅資源如何分配的問題；媒體上，有人在討論加稅，有人在質問：老農津貼、全民健保，錢從哪裡來﹖更有人預言，赤字亡國。
從民國七十五年到八十四年的十年間，政府財政發生劇烈的變化。預算規模擴大，實質收入比率降低，負債大幅上升。尤其在七七年以後，變化尤其顯著。就預算規模而言，民國七十五年，四級政府支出七○五八億元，八十四年，總支出增加到二兆零七十億元，政府支出的成長比國民生產毛額增加還快。就各級政府而言，中央政府支出從七十五年度到八十四年度，成長一五三．七％；台灣省政府成長二二七．六％；縣市政府平均成長了二五三．二％；鄉鎮市公所平均成長二八一．六％。地方政府的成長比中央還高，主要原因是地方政府的預算規模較小，配合中央法令及整體施政需要，增加許多支出，成長比率較高。例如中央政府實施的全民健保和老農津貼制度，台灣省政府每年還須分別再多支出三六○億元和六○億元，在八十五年度即佔台灣省總預算三四六三億元的一二．一三％（表一）。
另一方面，這十年間，政府實質收入佔支出的比率，有明顯的下降，對公債的依存則顯著上升。七十五年，四級政府的實質收入，包括稅、公賣利益、規費、事業盈餘、財產收入等，合計五七七二億元，佔當年度政府總支出的八一．八％。實質收入比支出的差短是一二八六億元。八十四年，四級政府的實質收入與支出的差短擴大到六○八二億元。也就是說，四級政府一年必須向外借六千多億元才能收支兩平。
就各別政府的實質收入佔歲出比率分析，七十五到八十四年的十年間，中央政府從九二．四％降為八四．六％。台灣省各鄉鎮市的比率最低，從六○．一％降為三八．二％；台灣省政府的比率則從六五．一％降為四一．三％，降幅最大。各縣市十年間的比率幾乎沒有改變，維持在五三％左右。

實質收入下降

這些比率的變化，反映「財政收支劃分法」的問題，特別是在地方政府配合中央執行各項重大施政，而增加龐大支出的情形下，問題尤其凸顯，修正﹁財政收支劃分法﹂已刻不容緩。
以台灣省政府為例，從民國四四年到六一年度，實質收入的比率均在九成以上，許多年度達到一○○％，顯示早期的台灣省政府，可以自給自足，甚且還有餘力協助中央。
民國五十六年及六十八年，北、高兩市分別改制為院轄市，台灣省失去了稅源最豐富的兩個地方。民國七十年「財政收支劃分法」修正，所得稅由中央八成、地方兩成改為全部歸屬中央，地方政府的財源更見減少。另一方面，省政府配合各項重大施政，特別是徵收公共設施保留地及重大經濟建設，支出龐大，省府的實質收入比率於是一路下降。
實質收入下降，負債直線上升。十年之間，中央政府的負債是當年的十五倍，省政府的則是將近三十五倍。
為什麼負這麼多債﹖以台灣省政府為例，主要的原因是徵收公共設施保留地及執行重大經建計劃。七十八到八十會計年度，省政府徵收公共設施用地，總計支出四千五百億元，扣除中央補助二千億元，省府自己花了二千五百億元。然後，八十一年度開始，政府從事多項重大建設，為配合這些建設執行，八十一到八十四年度，除中央補助外，省府自籌三千三百多億元。這兩項支出合計五千八百億元，如果加上利息，就是六千億元了。
從以上的數字，可以看到過去十年政府財政變化的輪廓。以下幾點，值得我們注意：政府財政，不如以往健全，實質收入比率下降，債務上升；究其根源是由於支出成長比較快，而收入增加比較慢。隨著社會福利支出的增加，政府經常門的收支結餘將逐漸減少。七十五年四級政府的社會福利支出（含社區發展及環境保護支出）一○四四億元，佔總支出的一四．八％，八十四年上升為二一．九％，達到四三九○億元。這種趨勢如果繼續下去，經常收支的剩餘是否能繼續維持，甚至於轉為短絀，是很值得注意的問題。

稅收減少，赤字增加

過去十年，可稱為減稅的年代。營利事業所得稅、綜合所得稅及各類的免稅額、寬減額、扣除額相繼提高；以目前的政治情況看來，未來恐怕減稅的可能大於加稅。
面對急速上升的赤字，政府有幾個可能的選擇：一、不做或少做建設，降低赤字；二、繼續推動建設，同時加稅以為因應；三、不加稅，繼續推動建設，讓赤字繼續上升；四、不加稅，繼續推動建設，創新方法，控制赤字。考慮這些選擇的時候，必須同時討論三個問題：建設能不能不做？赤字能不能無限制的上升？加稅的可能性有多大﹖
關於第一個問題，從預算支出面來看，如果收入不夠，建設經費是最容易被排擠的。以各級政府支出預算來看，教科文所佔比率為憲法所明定，債務還本付息則是照實際應支付數計算，社會福利支出正方興未艾，因此，以上各項支出都不太可能減少；至於人事費也是依規定計算，最多只是影響調薪幅度。因此，最容易被擠掉的便是建設經費。但是，建設不做可以嗎？而基礎建設的落後，可能影響台灣未來的發展，即使從財政收入的角度看，建設其實是長期培養稅源的好方法。台灣的基礎建設確實應該急起直追。建設不做實在是下策。
關於第二個問題，我們的債務累積未償餘額，跟其他國家比較，其實不算太高。而且，我們的公債是做資本性支出，跟許多國家不同。但是，從近年來債務增加的速度來看，卻頗令人憂心。民國七十六年中央政府負債只有八八二．五億元，今天已經是八千七百億元了。省政府的負債增加更快。我們現在所處的是一個關鍵時期。控制赤字，誠屬當務之急。

增稅的困難

關於第三個問題，有人說，我們的稅負較其他國家輕，應該還有加稅的空間，然而，在任何民主國家，加稅都是嚴重的事。尤其碰到選舉年，更是困難重重。從經濟效益的觀點來看，把人民荷包裡的錢用徵稅的方式轉移到政府機關來支配運用，效益會不會更好？這是值得大家深思的問題。
綜合以上分析，我們很容易得到結論：建設要做，赤字不能再上升，加稅也很困難。所以，最好的選擇是：不加稅，繼續推動建設，同時控制赤字。可是，應該如何達成？
我的處方是：發揮創意，善用民間力量。目標是：在加速建設中，保持財政的穩健。前面說過，政府的負債，主要是用在徵收土地和做重大建設上面。應該檢討的是，徵收土地是不是一定要政府用現金來買？做建設是不是一定要政府編列預算來支應？面對迅速膨脹的社會福利支出，許多人要問：是否所有的社會福利都應該由政府來做？面對迅速上升的赤字，政府是否可以考慮，將若干事務交由民間來做﹖
因此，政府取得土地的方法，應該改弦易轍。政府近年來積極推動的「區段徵收」及「市地重劃」等地政方法，如果加以適當的改進，應該是可能的選擇。
以市地重劃為例，這是另一個取得公共建設用地的方法。所謂市地重劃，是在都市土地內劃定一定的區域，依照都市計劃規劃的內容，將畸零細碎不方整的土地，透過交換分合，成為形狀方整且直接面臨道路的可建築土地。市地重劃到民國八十三年年底已辦理三八六個重劃區，政府因此取得公共設施用地二一八二公頃，節省政府工程建設費用三八五億元及用地征購費用七八四億元，合計一一六九億元。
這些方法，其實也是民間參與社區整建的方法。政府透過民間參與並運用公權力，不但取得公共設施用地，同時整建老社區，規劃新社區。
但如果能善用民間力量，獎勵民間投資來做重大建設，政府的負債不會大幅增加，而重大建設也可順利完成。此時，民間也不再只是承包政府工程；民間本身就是公共工程的投資者、興建者及營運者。「獎參條例」的公布實施是劃時代的大事，如果執行成效良好，不但可以減輕政府財政負擔，對於工程品質的提高、施工期限的縮短、工程經費的節約等，均將有所幫助。
政府辦理的公共事務，除了重大建設可以由民間投資興建之外，其他許多業務，例如社會福利事業也可以重新檢討，移轉給民間經辦。
醫院、醫療院所等機構，可能找不到適當的民間機構接辦，因此公營有其必要。但這一類的醫療院所也可以委由民間經辦，由政府給予適當補貼，使其不致發生虧損。如果政府自己辦，一年要花二億元，而委由民間經辦，政府只要補貼一億元或更少的經費，人民可以享受同樣的甚至更好的服務，何樂不為？
此外，全民健保能否也移轉民間經營？交由民間經辦應該可以節省許多經費，值得審慎研究。社會福利已經成了現代政府重要的施政項目，但是這些安養照顧的工作，是不是一定要政府自己辦？如果能由民間慈善、宗教團體經辦，是不是更好？

開源節流

在稅收有限而各種「德政」層出不窮的情況下，將若干政府興辦的事務，移轉民間經辦，是滿足民眾需求，增益社會福祉的可行方法。
以各種節流的方法來減少徵收土地、建設及社會福利等各項支出，固然重要，開源也很重要。節流要善用民間力量，開源也是如此。善用民間力量的同時，更要發揮創意。大家經常談論的開源方法，例如出售股票將公營事業民營化，是把公營事業的經營權移轉給民間，借重民間資金及人才來經營事業。例如出售公有土地，是把土地所有權轉給民間，利用民間資金及人才開發土地。大家比較少談的，是如何在出售土地與股票之外，善用民間力量開發新的財源。
開源節流的問題，表面上看是財政問題，其實，本質上也是行政革新的問題。如何杜絕浪費？如何把錢花在最需要的地方？如何以最少的經費做最多的服務？如何發揮創意開闢新財源？這些都是每個行政機關必須面對、落實執行的問題。傳統的政府理財比較保守，而現行的財務法規比較注重防弊。未來的理財應該求新求變，善用民間力量，興利與防弊並重。
另外，司法上所謂「圖利他人」的罪名，應該有清楚的界定，以卻除許多公務員心上的陰影。例如，獎勵民間投資交通建設，常常牽涉到對投資人的融資優惠及工程經費補貼等問題。什麼是正當執行公務？什麼是圖利他人？界線如果明確，公務員有所依循，才能放手去做。（六月二十九日應邀於天下雜誌演講摘要紀錄）